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今年8月第十三届全国人民代表常务委员会第十二次会议审议通过的《药品管理法》，即将于12月1日起施行。为建立科学、严格的药品监督管理制度，确保《药品管理法》有效贯彻执行，9月30日，国家药监局连发三份管理办法征求意见稿——《药品注册管理办法(修订草案征求意见稿)》《药品生产监督管理办法(修订草案征求意见稿)》《药品经营监督管理办法(征求意见稿)》，向社会征求意见。根据各方意见建议，国家药监局对三部规章进行了修改完善，于10月15日再次通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见。
业界表示，此次国家药监局制订的涉及药品全流程监管的三份征求意见稿，是推动医药产业供给侧结构性改革，实现我国由制药大国向制药强国转变的具有里程碑意义的文件。这三份文件出台后，一定会加快行业的优胜劣汰和整合，从而实现我国从制药大国向制药强国的转变。
特邀嘉宾：


北京百思力营销策划有限公司总经理 王恒
万康健投市场总监 戴文杰湖南汉森医药研究有限公司总经理 杨华山西邦仕得药业有限公司、通络止痛胶囊事业部总经理 黄兵资深医药行业专家 刘明睿本报特约观察家、武汉科技大学创新创业导师、湖北广济药业济康医药有限公司总经理 徐元虎No.1
明确优先审评序列，缓解“拥堵”现状
医药观察家：《药品注册管理办法（修订草案征求意见稿）》第五条（药品注册类别）规定，药品注册类别，按照中药、化学药和生物制品等进行分类，国家药监局将根据需要组织制定发布各类药品的细化分类和相应的申报资料要求。请问，药品注册类别细化的原因是什么？药品分类一旦实施对药品注册工作会产生哪些影响？
杨华：药品注册类别细化的原因，一是原注册分类在实际申报中，存在不能明确注册分类的情况；二是原注册分类存在对创新药的创新程度界定不清晰的情形，尤其是中药分类，从临床应用价值来讲，中药1类至6类的创新程度并不一定呈显著差异。
新的药品分类一旦实施，将会明确各类别的判定依据，便于申报企业清晰判断，按照新的要求开展研究工作和准备申报资料，同时进一步鼓励企业对创新产品立项开发。
王恒：过去，我国是按照中药和化药分类，有时候中药和化药的界限还不清晰。现在将中药、化学药和生物制品严格分开，无论是对于注册、生产规范，还是监管，都非常有利。此外，现在规定了各类药品所需要的各种申报资料，对药企来说是一件好事，而且更便于审核和规范生产，更有利于未来的生产和经营监督。
戴文杰：注册是为市场准入做的前置管理，细化本身是按照标准的流程分类管理的基础要求，肯定要越做越细化，越细化效率越高，效率越高成本越低。至于一旦实施会对药品注册工作产生哪些影响，对于国产创新药和进口创新药，在注册资料的要求和流程基本上能够同步进行，效率更高了。
徐元虎：药品注册类别细化的原因是可以根据注册药品的产品特性、创新程度和审评管理需要及时更新注册分类，而不是纠缠于几个注册分类，减少在市场准入、招标等领域内因为注册分类而兜圈子。药品分类一旦实施，将更方便药品注册的区别和管理。
医药观察家：《药品注册管理办法（修订草案征求意见稿）》增设“药品加快上市注册”一章，厘清了滚动审评指导、附条件批准、优先审评审批、特别审批四个加快通道，并明确纳入的范围、程序、支持政策等要求。请问，设置四个加快通道有着怎样的积极意义？能否缓解审批“拥堵”现状？
刘明睿：这份《药品注册管理办法》征求意见稿让人欣喜的变化是，积极支持创新药注册，并明确规定了四类优先审评序列：突破性治疗药物程序、附条件批准程序、优先审评审批程序和特别审批程序。这些优先序列一方面是为了和国际药品注册制度保持一致，另一方面是为了让真正有临床价值的创新药可以通过快速审批通道尽快完成注册上市，这可以在很大程度上缓解审批“拥堵”的现状。
黄兵：这个有利于促进我国医药产业的发展，及时满足公众的用药需求，加快《中医药法》《疫苗管理法》《药品管理法》等新法律的落实，能够在一定程度上从这几个特定的方向起到缓解的作用，同时加快注册规范和新药研发引导，也有利于加快药品的审批进度，有利于药品加快上市注册。
徐元虎：这对创新企业是一种巨大的利好，对企业研发能力、项目掌握能力和RA人员能力是一种锻炼。能进一步缓解“拥堵”现状，但是也要防止“加快上市注册”成为新药注册的“常规选项”，否则会引发新的“拥堵”。
杨华：设置四个加快通道鼓励以临床价值为导向的药物创新，对依法需要加快审评的药物优先审评，会促进儿童用药、罕见病用药、临床短缺用药等相关药物的立项开发，加快这些药物的上市进程。但这一项政策针对性很强，对于缓解审批“拥堵”的作用可能有限。
No.2
患者用药安全有保障，“二合一”检查仍存问题
医药观察家：《药品生产监督管理办法（修订草案征求意见稿）》内容涉及检查职责、检查员制度、跨省检查职责、检查内容及形式等，未来GMP认证工作将改为监管。那么，相关部门该如何切实做好监督管理，以在减轻企业负担的同时有效打击无良企业，确保用药安全？
刘明睿：关于取消GMP认证之后如何确保药品质量安全，国家早在5年前就开始部署相关的措施。一是在2015年12月25日，药品监管信息系统交付上线，建设基于监测分析平台的配药剂量监管（试点）、GLP监管（试点）、GCP监管（试点）、GMP监管（试点）、药品监管分析、数据同步、药品安全评估等7个子系统，涵盖药品研发、生产、流通等多个方面，确保药品研发、生产和流通的安全性。二是在GMP认证方面，选择浙江省和吉林省境内信息化基础较好的药品生产企业试点，对其进行不定期的药品生产非现场监管，而不需要进行GMP认证。三是建立专职检查员队伍，加大飞检力度。因此，即使未来GMP认证改为监管，药企在强监管面前，依然不敢掉以轻心，从而在很大程度上确保了用药安全。
戴文杰：个人觉得《药品生产监督管理办法（修订草案征求意见稿）》是在不断地合理化，一方面有利于国家机构实行监督监管，提高药品品质，另一方面强化了药品生产企业的主体责任。国家机构作为监督机关，首先要加强飞检的力度，在频次上，不同种类的产品有不同的要求，利用多种检查方式交叉进行，尽可能地不留死角。但检查频次太密集又容易造成企业生产上的时间浪费等。所以，最好是以数据的形式，有制度、有流程、全链条地监控，将原料药、辅料、药品上市之后的使用过程，企业销售过程中不良反应的数据等都包含在内，这样才能更大程度地保障患者用药安全。
徐元虎：相关部门要大力建设食品药品监管基础设施，注重提高行政执法的力度；要加强监管队伍建设，完善制度建设，保证监管工作真正落实到位，做民众生命安全的保护伞。
医药观察家：《药品生产监督管理办法（修订草案征求意见稿）》规定，通过合并注册检查和GMP检查，协调中央地方不同技术机构联合工作，力争做到一次上市前检查解决多个许可的问题，进一步提高产品上市速度。这能否解决多年来注册和监管许可事项中互为依赖、程序不尽合理的问题？这其中还会面临哪些挑战？
刘明睿：根据2015年CFDA发布的规定“药品注册生产现场检查可与GMP检查二合一”，在新药及按新药程序申报的药品注册过程中，企业申请注册生产现场检查时可同时申请药品GMP认证。药品GMP认证由总局负责组织实施的由总局药品查验中心合并检查，由省局负责组织实施的则由总局药品认证管理中心组织省局联合进行合并检查。此举协调了中央和地方不同技术机构联合工作，有助于发现和解决各种注册和监管存在的程序不合理的问题，进一步完善药品上市的注册审批程序，提高产品上市速度。之前，国家只针对新药或按新药程序申报的药品提供“二合一”检查，从2015年实施至今，业界普遍反映的问题是：1.“二合一”检查的申请很难获批，申请获批较多的是无菌和生物制剂，以及有重大临床价值的药品；2.“二合一”检查GMP发证的时间比较久；3.不同审批员的要求不一样。合并注册检查和GMP检查无疑有利于提高产品上市速度，若今后能根据以往工作存在的问题梳理相关工作流程，规范相关的审批标准，定能提高企业注册的工作效率。
黄兵：优化审批检查检验流程、提高效能等，无疑都是这次改革中重大的亮点，比如根据药品申报品种，创新程度和风险实施不同的检查检验模式，并明确药品注册检验前置检查的启动和结束节点的衔接要求，尊重药物研发规律，对临床试验期间变更要求和程序进行明确等。但在这个过程中还存在一些小问题，如中央和地方工作的衔接，各个部门职责的明确，受理审批检查和检验这些环节的衔接，里面还涉及一些具体的工作。
No.3
零售药店门槛再次提升，执业药师缺口仍难弥补
医药观察家：对于业界关注的药品经营质量管理规范（GSP）认证问题，《药品经营监督管理办法（征求意见稿）》取消了药品经营企业的筹建审批和药品GSP认证。以往，零售药店的审批重点就在GSP规范上，如今实现“两证合一”，是会否促进零售药店的发展？又该如何确保对零售药店的监管不放松？
戴文杰：中国的零售药店现状两极分化很严重，一边是相对正规的大型连锁药房，其后台配备、监管、制度等都很严格，相对来说比较规范；另一边是城乡结合、乡村类的社会单体药店，这种店是很难管理、很难进行监督。这就造成零售药店发展水平参差不齐。《药品经营监督管理办法（征求意见稿）》所提出来的措施，对于零售药店的整体水平提高是有好处的。因为如今我国药房的数量很庞大，但资源分配并不合理，这就需要将药店的门槛再次提升，促进真正按照合规要求经营的企业加快发展。“两证合一”看上去效率提高了，但其实对于药店经营者来说压力并没有减少，药店只能走合规的道路。至于如何确保对药店的监管不放松，个人觉得国家的检查要常态化，不给药店留下打擦边球或者私下非合规经营的空间。
黄兵：原来业界普遍认为国家实行GMP/GSP认证，是想通过认证不断提高准入门槛，将实力较小的企业淘汰出局，但现在看来目的并未达到。如今实行“两证合一”、药品上市许可持有人制度等，充分体现了立足于解决目前存在的问题，研究借鉴国际先进经验的精神，必将促进零售行业特别是零售药店的快速发展，提高药店的连锁化率。在这样的背景之下，连锁药店自身必将会朝着更加规范、更加自律的方向去发展，同时加强单体药店的管理，从而达到监管不放松。
刘明睿：虽然取消了药品经营企业的筹建审批和药品GSP认证，实现了“两证合一”，但从中可以看到，标准并未降低。两证虽然合一，但企业在日常的经营活动中还需按照GSP条款来执行，并且飞检会是常态，检查员也更加职业化，这会倒逼企业持续进行合法合规的经营，有利于零售药店行业的健康发展。
徐元虎：《药品经营监督管理办法（征求意见稿）》规定，从事药品批发和药品零售应符合本办法规定的条件和药品经营质量管理规范，并取得《药品经营许可证》，在从事药品批发、药品零售应符合的多项条件中，均体现了药品经营质量管理规范内容；同时明确，国家药监局制定药品经营质量管理规范及其现场检查指导原则，省级药监部门依据本办法、药品经营质量管理规范及其现场检查指导原则的有关内容制定验收细则，并报国家药监局备案。虽然今后会取消药品经营企业的筹建审批和药品GSP认证，实现“两证合一”，但依旧体现出“标准未降低，监管不放松”的特点。
医药观察家：《药品经营监督管理办法(征求意见稿)》表示，药品监管部门将充分考虑我国医药领域的实际情况和各地发展状况，研究对药品零售企业聘用药学技术人员提出原则要求，发挥药学技术人员的作用。这是否意味着给予各地执业药师配备一定的缓冲空间？执业药师和药店数量之间的巨大缺口到底该如何解决？
王恒：执业药师和药店数量之间确实存在巨大的缺口，短期之内还解决不了，因为培养一个执业药师是一个漫长的过程。个人认为可以从两个方面解决：第一，利用广泛的社会资源，加快执业药师的人才培养；第二，现在更多的问题是执业药师挂靠。虽然现在认证的环节减少了，给了一定的缓冲空间，但不能降低这方面的要求，药店配备执业药师必须达到规定要求，否则零售药店这个环节就会形成监管上的漏洞。
戴文杰：之前很多地方的药店通过实行远程审方来解决这个问题，个人体验过后觉得这一块的效率还是比较低的，先不说信号的问题，语言沟通就是一个障碍。受到成本低的影响，远程审方有些是从卫生院里找人来审方，而卫生院很多都是讲当地的方言，外地的人听都听不懂。当然，这只是个别的。另外，将来如果执业药师配备能够多一点规划，多一点相关的政策出来，对于缓解执业药师数量不够的压力也是一个好的方法。目前，全国实行药店分级分类管理，却又存在执业药师不足的问题，执业药师越紧缺，雇用成本就会越高，药店的经营就会越困难。药店本身的毛利在下降，而生产成本、经营成本、人工、房租都在上升。
黄兵：从目前来讲，执业药师的巨大缺口确实是药店发展的瓶颈，即便是新办法有一定的积极缓冲作用，但个人觉得也是作用有限。还是应该寄希望于利用现代电子信息化手段，比如远程审方，完善执业药师的考试培训体系，并且国家给予相应的政策支持和优惠等，实现执业药师数量的快速增长，从而弥补执业药师和药店数量之间缺口的问题。
刘明睿：从字面上理解，国家似乎已经注意到执业药师的巨大缺口问题，并且考虑结合各地的情况给予一定的缓冲空间。但是，在处方外流这个大趋势下，没能配备足够的执业药师的药店，自然在竞争中处于劣势，因此，实际上并没有给地方留有多少的缓冲空间。目前，中国45万家零售药店中符合三类药店标准的不足六分之一，这么巨大的缺口短期之内是很难填补的。从数据上也可以看到，药店服务人口从2014年的3145人/店下降到2018年的2854人/店，下降近10%，药店市场处于超饱和状态。或许，一场更大行业的洗牌正在悄悄降临。
No.4
医药行业迈上新的台阶
医药观察家：与以往的监管政策相比，三份新的管理办法都根据现实情况作了较大的改动。那么，我国的药品注册、生产与经营三者之间还存在哪些现实问题？
王恒：这三份管理办法在未来的执行上应该没有问题，但现在还有一些问题需要解决。第一，注册方面，在已有批文或已经在生产的产品中，有些产品的类别还存在模糊的地方，若是按照新办法，该如何分类？为了更规范的管理，对已有的产品进行梳理非常重要。第二，生产环节由于历史的原因，企业申报的生产工艺和实际的生产工艺往往有脱节，按报备的工艺生产的产品有问题，按实际工艺生产产品没问题，但是跟报备的工艺又不一致，这应该有一个调整的解决方法。至于经营上的问题，个人觉得好解决，因为经营“船小好掉头”，只要按照新的规范去要求，经营企业都可以改进。
黄兵：个人愚见，在药品生产环节，新《药品管理法》实施前后，旧版的GMP证书在时间衔接方面，中央和地方应该考虑具体的实际情况，出台相应的明确的时间范围通知，以确保生产企业经营不受到影响。例如本人所在企业，GMP证书是2019年11月6日到期，新《药品管理法》是12月1日开始执行，在这个期间，如果缺乏相应的明确的通知，还是会造成一定的影响。
戴文杰：现实问题很多，主体不同，出发点不一样。如作为药企，不管是注册、生产还是经营，都是药物利益最大化；而政府作为监督主体，一是政策引导，二是监督管理。对于注册企业来说，更偏向于理解国家政策引导什么，支持哪个方向，那就往这个方向走，就有前景和“钱景”；对于生产企业来说，更关心监管怎么走，因为要规避风险；对经营企业来说，则是担心流通方面的监管。现实问题不少，都是站在不同的角度去考虑。
医药观察家：在新《药品管理法》通过不到两个月，国家药监局便连发三份管理办法征求意见稿。这具有怎样的意义？会给医药行业带来怎样的变化？
王恒：《药品管理法》出台以后对行业的影响是还是巨大的。而这三份管理办法其实是强调怎么从注册、生产、经营三个环节让《药品管理法》能够落地执行，真正地指导企业研发、生产、经营，使我国的医药行业迈上一个新的台阶。
黄兵：这个肯定是积极的，更加全面更加准确地进行制度改革，有利于促进医药行业快速发展，有利于医药改革进一步深化。医药行业也必将朝着更加科学、规范的方向发展，相信医药行业一定会迎来一个百花齐放的发展春天。
刘明睿：作为《药品管理法》的配套管理办法，注册、生产、经营三份征求意见稿将历年来药品领域改革成果和行之有效的做法写进其中，对药品全过程、全链条管理作了明确的规定，体现了鼓励创新、提高效率、落实主体责任、促进产业集中、加强全流程监管追溯、加大惩罚力度等思路，对医药行业的发展起到了正向的引领作用。
戴文杰：其实，中国的医药行业在生产、研发和创新上，相对于国际上的发达国家来说还比较落后，现阶段还是主要靠仿制药来赚钱，处于大面积做低端仿制药向做偏创新性升级的阶段。在这个阶段，个人觉得政策上应该给予支持，一是方向引导上，设置绿色通道等；二是监管，行业要良性发展，如果在最开始的时候没有好的监督管理，将来规范就会成为问题。
医药观察家：此次国家药监局发布的三份征求意见稿，涉及药品监管全流程。在如此重大的改革之下，药企将会迎来哪些挑战和机遇？又需要做好哪些准备？
戴文杰：三份征求意见稿首先是给了药企一个很明显的发展方向——创新，国家对于新药有着非常明显的鼓励和支持态度，这将能够促进创新药的发展；其次是加强监管，国家对于药品的监管就是药品品质发展的方向，能够提升现有的生产企业对于质量的把控要求。不同企业的定位不一样，但不管是专注于研发、做创新药的，还是做仿制药、中成药、生物药的，都要做到以下两点：一、专业分工细化，定位要准确；二、精细化。市场竞争最后拼的都是企业的能力、实力和基本功。
黄兵：作为一个几十年的医药人，在这次的变革当中看到了新的方向和机会，比如“健康中国”、中医中药批文、上市许可持有人制度等。未来，作为药企，必然面临更加严厉的监管，相关的医药营销机构也将拥有更大的话语权和核心竞争力，同时，中医中药的国际化之路又向前迈出了一小步。
刘明睿：此次国家药监局涉及药品全流程监管的三份征求意见稿，是推动医药产业供给侧结构性改革，实现我国由制药大国向制药强国转变的具有里程碑意义的文件。与其说药企面临着新的机遇和挑战，不如说是对国内这些年研发投入大、扎扎实实做研究，真正把老百姓健康放第一位、把药品当成特殊商品认真对待的药企的一种犒赏和奖励。这几个文件出台后，一定会加快行业的优胜劣汰和整合，从而实现我们从制药大国向制药强国的转变。
No.5
真言
王恒：三个管理办法还有再提升空间
三个管理办法的征求意见稿，提升了注册效率，规范了生产环节，也规范了市场经营的监管范围，对于企业而言，是一件好事情，明确了企业下一步的发展方向。但个人觉得，与国际上发达国家的经验相比，我国还有再提升的空间。
例如，在使用环节，发达国家每个医生的处方上都有卫生监管部门发放的属于自己的独特编码，任何一个处方出问题都能追溯到是哪一个医生开的，全国任何一家药店、任何一张处方都可追溯。而在我国要做到这样还有点困难，尤其是跨城市的处方，这里面涉及医院管理和医生管理。因此，处方的来源可能是下一步需要更规范的地方。
在生产环节，最关键的是无菌，尤其是疫苗这类产品，无菌是个天条。但在实际生产过程中可以看到，原料甚至是胶塞，大部分药企还做不到无菌。也就是说在生产环节，我国还需要更细的规范才能够与国际接轨，只有把每一个环节的风险降到最低，这个产品出来对老百姓才是安全的。
在注册上，国家现在鼓励创新，创新药，以及治疗威胁人民健康的重大疾病的产品，会缩短注册审批流程，加快审评速度。利用好我国病人多、病历好采集的特点，这两类产品应该比发达国家注册的速度和效率更快、更高。
我相信，新的《药品管理法》落地后，会给医药行业带来更大的变化。
内容来源：医药观察家报
作者：范佳雯
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