第一章 我国流域水质管理模式及其主要问题
1.1我国流域水质管理模式
1.1.1我国流域水质管理的重要性
水作为最重要的自然资源,为流域的社会经济发展提供了条件。但是随着经济的高速发展和城市化进程的加速，我国流域水污染也日趋严重。我国在一些重点流域展开了大规模的防治工作,取得了阶段性成果。但是，由于污染物的排放未得到根本遏制，一些江河湖海的污染情况依然十分严重。近年来水污染问题更呈现暴发趋势，各种类型污染问题接踵而至，不仅造成巨大的经济损失，还严重破坏了人类的生存环境。目前，我国正在实施跨越式经济发展战略，面对更为巨大的社会发展压力，只有制定出有效的域水污染防治战略体系，才能够从根本上解决我国流域水污染控制问题。
1.1.2我国流域水质管理的基本模式
中国管理流域水环境污染问题的主要是以重点以区域污染防治为主，从污染源直接进行总量削减；建立在综合性流域水环境模型应用基础之上，依据流域尺度对水环境问题进行系统分析、预测、模拟和管理的容量－总量控制技术方法。与此同时，流域水环境管理和规划等工作的科学性、靶向化、定量化、精细化要求日益提高，重点流域水污染防治规划、“十三五”流域总量减 排方案和区域水环境保护综合规划等法规性文件的编制、实施和评价都亟需流域水环境模型的支持。
1.2目前我国流域水质管理模式存在的问题
1.2.1流域水环境保护的相关法律不完善当前，我国制定并实施了《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等关于环境保护的法律、法规，但是对于有关流域综合管理和保护，我国的法律、法规并不完善。例如：《水污染防治法》旨在保护水环境，防治水污染，而《水法》的制定主要是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用。具体到流域管理时，环保部门主要是保护水环境的主管部门，而水行政主管部门主要管理和监督水资源。在实践中，流域水资源的保护和水污染的防治两者并不是泾渭分明的关系，两者有时是互相影响的，如污染的水就会影响水资源的开发利用。对于这个问题，我国是通过流域管理机构的设立对其进行协调的。流域管理机构的职能权限过于单一，不能很好的解决这一问题。
1.2.2 环境管理机制不完善
我国采取地方政府负主要责任的水污染防治管理模式，按行政区域划分管理范围，导致地方政府治理污染的积极性下降，外部性问题凸显，如流域内河流较多，给水环境管理带来许多问题，流域的跨界水污染纠纷难以解决。目前中国流域水环境管理的重点以区域污染防治为主，流域层面上的跨界管理手段和方法比较缺乏，行政区之间上游与下游、左岸与右岸的跨界管理理冲突现象突出。有必要创新流域区域协调和管理机制，在流域层面上实施流域水环境管理和污染控制。
我国当前的河长制明确了水质管理的地方首长责任制，是地方政府在流域水质管理过程中的管理模式创新。无锡市为治理太湖流域水质恶化问题率先执行“河长制”水质得到明显改善。但“河长制”仍然存在很多问题，如明确流域管理责任人、确立行政首长责任制等。1.2.2 流域区域间环境保护规划目标不统一各地因发展水平、阶段不同，利益诉求不一致，地方政府在制定和执行本地区环保规划和相关管理标准时，注重本区域内的发展需求和环境容量，导致地域间环境管理要求不统一，制定的环保目标、政策标准及执法尺度存在出入。有必要制定系统的、统一的流域管理规划和目标，推进跨行政区域的流域保护工作。1.2.3 流域水环境保护跨部门联动机制不完善流域管理的相关职权分散在相关职能部门，存在“多龙治水”现象。部门之间联动机制尚不完善，环保、水利、住建、农业、城管、交通等部门水环境管理职能交叉，在流域规划、治理、保护、监管等方面缺乏统一的管理目标和任务，各司其职，效率不高。
1.2.4 污染物排放标准与环境质量标准存在矛盾
部分污染物排放标准中污染物排放限值在制定过程中只考虑了技术和经济的可行性，缺少与水环境质量标准衔接，以至于在实际执行中污染源排放浓度往往高于该地区水环境功能区规定标准限值，造成污染源达标排放与水环境功能区超标的矛盾现象。例如《城镇污水处理厂污染物排放标准》 水污染物一级 A 标准，低于《地表水环境质量标准》地表水Ⅴ类所规定的标准限值，污水处理厂处理后达标排放的出水无任何使用功能，属于不可直接利用甚至接触的污水，会降低地表水环境质量，对水体和环境造成二次污染。
1.2.5 我国排污许可证存在问题我国排污许可证制度发展相对较晚，在完成总量控制目标上发挥着重要的作用。目前存在制度定位不明；立法落后于实践；调整范围界定不明确；法律缺乏操作性；配套立法跟进缓慢；缺乏公众参与和严厉的责任追究机制等问题。而这些问题限制制度的发展。主要存在以下问题：
（1）法律支撑与可操作性明显不足：缺乏相关法律制度衔接。我国虽然出台了  《水污染物排放许可证管理暂行办法》和《行政许可法》，但法律之间以及法律与法规之间明显不协调，法律对排污许可证制度的定位不够清晰。
（2）法律之间以及法律与法规之间明显不协调：我国《水污染防治法》及其实施细则和《大气污染防治法》都规定实行排污许可制度，但法律之间以及法律与法规之间明显不够协调。
（3）管制对象面临的管制标准不同，一定程度上有失公平：各地在实践中，对污染源实施总量控制，制定年度削减任务，在排放达标的前提下，必须按照分配的总量来落实；而对于没有总量任务的企业则仅实行浓度控制，排放达标即可。同一区域企业面临不同的管制标准，一定程度上现了“不公平”。
（4）排放许可证的管理体系不健全，导致“只发不管”现象严重：在排放许可证管 理体系中，发放许可证仅是其中一个环节，是管理工作的开始，但在政策实践中，由于环境保护主管部门执法力量不足等各种原因，导致排污许可证“只发不管”成为普遍现象。证后监管薄弱，与其他制度的衔接不紧密，执法依据可操作性差。
（5）适用对象和范围不精确：排放水污染物许可证所适用对象是企业事单位、城镇污水集中处理实施的运营单位，适用的范围是工业废水、医疗污水，集中处理的城镇污水。而其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，水污染物排放许可证适用的对象和范围界定得不精确。
（6）设定排污许可的指导原则缺乏针对性：《水污染防治法》第二十条规定了施行水污染物排放许可证制度，没有具体规定环境保护行政主管部门在设定水污染物排放许可时应当遵循哪种原则。环境保护行政主管部门设定行政许可只能结合年《行政许可法》中的有关许可原则进行设定。而《行政许可法》所规定的原则是总的原则，是行政机关设定所有行政许可时均应当遵循的原则，没有细分哪种许一应当具体遵循哪些原则，太宏观。
（7）发证后的监督与管理存在漏洞：我国的监管和管理排污许可证并不严密，监管措施定义模糊，法律手段制裁力度不够，导致许可证条规的实施得不到有力的保障。
（8）对制度违法者的制裁不严厉：《水污染防治法实施细则》 的规定可以发挥作用有效，但是对违反水污染物排放许可证的排污者的处罚不够严厉，对违反水污染物排放许可诅制度的排污者的制裁过于偏向行政制裁，从而忽视民事制裁以及刑事制裁，使得另外两个制裁在此发挥不到很好的作用。我国水污染物排放许可证制度对违反该制度的制裁措施有警告、罚款、责令恢复正常使用或重新安装使用、责令限期改正、中止排放许可证、吊销排放许可证、责令停业、关闭等，这些都是行政制裁措施。
（9）公众参与明显不足：一项法律制度能否真正发挥作用，最根本的在于是否得到人民的支持，排污许可制度的实施概莫能外。考察我国排污许可制度的实施情况发现，我国现行排污许可制度中的程序性规定不够完善，《行政许可法》所要求的“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”没有很好落实。1.2.6 公众参与机制不健全
我国现行的流域管理基本上以行政推动为主，利益相关方参与不足，公众参与的范围有限。政府信息披露工作取得了较大进展，但流域规划、环境影响评价报告等资料公众仍然难以查阅，重要的项目进展与行政审批信息公众也不能及时获取。流域范围的听证制度没有建立，公众缺乏意愿表达渠道。
公众参与流域水污染控制中所必须的监督权、知情权、诉讼权、索赔权等缺乏良好的法律保障，从而使公众无法对行政行为和企业的污染行为形成监督和制约。而且现行法律中未明确公众参与流域水污染控制的具体形式和内容，参与渠道狭窄，积极性往往因为参与的成效不明显而得不到激励，不利于流域水污染控制。
1.2.7 无有效发挥监督作用
一些流域水污染控制的制度因为缺乏有效的监督和环保监管执法部门“执法不严、违法不究”的行为而无法达到预期的成效，增加了流域水污染控制的难度。在淮河/太湖流域开展的水污染防治监管机制的公众意见调查结果表明:全民监管机制的缺乏是影响流域水污染控制计划全面落实的主要因素。媒体、环境保护民间组织、普通公众能形成广泛的监督网络，对违法行为进行检举和控告，特别对流域的农村地区乡镇企业的污染排放可发挥重要监督作用。
第二章 美国流域水质管理模式及特点
2.1美国流域水质管理模式
2.1.1 美国流域管理概况
近年来，美国十分重视生态环境的保护和建设。随着全美经济的发展，人民生活水平的提高，提高环境质量、保护自然资源并以此为依托进一步促进人民生活水平的提高和欠发达地区的经济发展，以保护森林资源、濒危物种为主体的生态环境建设得到了联邦政府及全美人民的高度重视，继而发展为依据系统理论和现代管理思想，运用经济和法律手段，借助先进科学技术的流域管理，并取得了显著的生态、经济和社会效益。
2.1.2美国流域管理立法美国的法律如《清洁水法》、《安全饮用水法》、《水资源规划法 》等。1933年的《田纳西流域管理法》，不但明确田纳西流域管理委员会的地位与职责，而且把有关水的开发、利用、管理、保护及防治水害等问题也在内。
实施《清洁水法》的联邦机构是联邦环境保护局。该法对美国水环境的保护与改善发挥了重要作用。总结美国水污染防治法的经验,主要包括以下几个方面：
第一，调控机制。现行的《联邦水污染控制法》采用了以“命令控制”为主，“经济激励”为辅，并且通过“公众参与”的方式对水污染防治调控机制进行了补充。其中“命令控制”主要是指由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，然后由各州来负责实施，这是防治水污染的宏观调控方式。而“经济激励”机制主要是指通过市场这一手段来防治水污染。
第二，排污权交易制度。美国的《清洁空气法案》将该制度在法律中首次进行规定，并且取得了很好的效果。排污权交易模式分别是基准——信用模式，总量—交易模式，非连续排污削减模式，文中对这三种模式从管理形式和管理费用、交易成本、案例实施效果这三个方面进行了比较分析。
第三，NPDES许可证制度。许可证制度(以下简称为 NPDES) 是美国水污染防治法律的基础和核心。该条规定，任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域，必须获得 NPDES许可证，否则就属于违法。NPDES通过许可证的各项具体条款使水污染防治的各项具体要求(如不同污染物、不同点源的各种技术排放标准、水质标准等)得以落实。2.1.3 美国流域管理主要任务
美国流域管理是以河流为主线的一定地域的人类活动综合性管理。流域管理涉及植被管理和工程管理问题，植被保护和土地利用是流域管理的主要内容。
流域管理的主要任务是:
①在裸露地区植树种草，恢复植被；
②修筑堤坝、水库和排水渠道；
③在保护好流域内植被的前提下，逐步将一些深根性植物改为浅根性植物，或把针叶树改为阔叶树，以提高林分质量。同时对国有林采取限额采伐措施，以减少森林资源消耗；
④发展混农林业和社区林业夕加快农区和小城镇绿化步伐；
⑤控制容易引起水土流失的资源开发利用，如严禁在易发生滑坡并引起大量泥沙直接流入江河的陡坡上进行林木皆伐作业、修筑道路等。尽管滑坡在这类地形是 自然现象，但是修路和森林采伐作业会加速滑坡泥石流现象的发生，因此，必须 控制陡坡林木采伐作业。2.1.4 流域管理原则
流域管理规划，必须在严格遵循联邦政府和相关法律的基础上，坚持以下原则:
①有明确的管理目标。要能够控制一 定范 围 内的水土流失，保持流域内水资源 的平衡租水质的净化，有利于流域内各种野生动物的栖息繁衍；
②充分考虑流域内自然和社会因素对规划实施的限制和影响。如气候、坡度、土壤类型以 及经 济、文化、政治等因素可能对流域产生的影响；
③要确定实施流域管理的各项具体技术措施。
2.2美国流域水质管理特点
2.2.1联邦主导的水污染治理原则根据美国宪法，联邦政府负责水资源管理的总体政策和规章的制定，由各州负责具体的实施，这样联邦政府就拥有了水污染治理的主导权。“联邦环保署—州政府—州环保署—流域水质管理局—污染源”的直线型管理模式。在联邦一级，联邦环保局内设有水污染防治的水办公室，全面管理水环境，其他部门如水土保持局和国家海洋与大气管理局等享有部分的水资源管理职权。对于水污染的防治，联邦环保局的决定享有优先权，其他部门在履行职责时，应遵守联邦和联邦环保局的有关法律法规，还应听取联邦环保局的意见。
2.2.2 NPDES许可证制度
《清洁水法》第 402 条规定了“国家污染物排放清除系统（NPDES）”许可证制度，该制度是美国水污染控制法律的基础和核心。该制度主要规定了任何人向美国的水域从一个点源排放污染物，必须获得国家污染物排放清除系统的许可证，否则就是违法的。NPDES许可证的颁发主要依据技术、水质和健康这三个标准。联邦环保局和州政府合作实施NPDES，《清洁水法》规定了联邦环保局是实施NPDES许可证制度的机构，但也规定联邦环保局可以将NPDES许可证的实施授权给州政府。同时，为了保障NPDES的有效实施，《清洁水法》授权给联邦环保局和州政府相应的监察权。对于不遵守 NPDES 许可证的行为，联邦和州政府可以对其采取作出行政命令、提起行政处罚、提起诉讼等措施。
2.2.3 美国流域一元体系下的多中心合作治理模式
在联邦管制下，美国目前的流域治理已建立了联邦－跨机构合作、联邦－跨州协议、地区间的跨州协议及非政府组织等多元治理的模式。一元体系下的多中心合作治理作为州际流域污染治理的发展方向。即在一元体系( 联邦管制之下) 引入市场机制，开展以政府、非政府组织、企业和公民个人为参与对象的合作治理模式。它主要体现为政府机构间的合作( 府间治理) 和政府与民间的合作( 公私合作)。
2.2.3.1 府间治理
（1）州际协议及协议委员会：在产生跨界流域治理问题时，跨州协议是最通用的解决途径。跨州协议是州与州之间分配权力和责任的机制。协议签订后，各州还会建立专门的协议委员会来执行跨州协议。这些协议详尽规定了协调机构设置、污染治理费用分配以及纠纷解决机制等内容。但在跨州协议失效时，往往寻求司法途径解决跨界污染纠纷，即向最高法院上诉。
（2）联邦－跨州协议及协议委员会：联邦－跨州协议中，联邦和州都是签约方，都要履行职责和义务，不论在联邦机构或者是州机构，不论是按照联邦法律还是州法律，这种协议都是强制执行的。
（3）联邦－跨机构合作：为达到某些特定的目的建立的，这种合作一般是非正式的，由合作章程或参与机构独立采用的决议来管理。优点在于无需设立专门的办公室和人员，仅采取一种网络模式达到解决问题的目的，从而更加的高效和去官僚化。
2.2.3.2 公私合作
（1）非政府组织参与政府行为：美国鼓励民间( 包括企业和个人) 成立非正式的特别工作小组或临时工作小组实行协同管理，作为对政府跨流域管理机构统一管理的补充，同时又可以引导不同利益主体共同参与，弥补公权力的不足。
（2）引入市场机制参与治理：美国的水资源管理与整个社会的市场经济紧密融合在一起，通过市场的自发调节和民间机构的运作，既减少了政府的直接干预、提高了管理效率，又节约了政府进行水资源管理的成本。
第三章 中美流域水质管理模式对比分析
3.1中美水污染防治法律制度的比较
3.1.1 立法宗旨不同中国的立法宗旨：我国的《水污染防治法》第一条规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。我国正处于理论发展进程当中，防治水污染和改善环境的同时，强调促进经济社会全面协调发展。美国的立法宗旨：美国的《联邦水污染控制法》的立法宗旨是恢复并保持国家水体的、化学的、物理学的、生物学的完善性质。美国制定此法的宗旨是要保护水环境,目的更加明确。3.1.2 管理体制不同
中国的水污染防治管理体制：
我国的水污染防治行政管理体制是：县级以上政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一的监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、建设、卫生、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。
美国的水污染防治管理体制：
美国形成了一个权力集中的环境管理体制。从法律地位上来讲，美国的水污染控制的主要是以联邦为主导的，联邦环保局全面负责联邦的水污染控制和水环境的管理。地方政府要遵守联邦制定的法律，使水污染的防治工作及时有效的展开。美国的水污染控制以联邦环保局为主导，而我国的水污染防治，各部门是相互协调，各自在自己的职责范围内进行水污染的治理和保护工作。
3.1.3 调控手段不同中国水污染调控手段：
我国水污染防治采取以“控制命令型”为核心的调控机制，具有行政强制的特征。但是我国的水污染调控机制存在不完善之处：首先，法律法规规定约束力弱，缺乏对政府的强制性要求；其次，法律调控手段比较单一，缺乏其他机制的补充；再次，规范流域管理机构的法律层级较低，法律地位和职能权限不明确，该机构的执法能力受到限制；最后，对于水污染事件的知情权规定不完善，公众不能很好的参与水污染的治理中去。
中国水污染调控手段：
美国实行了以“控制命令”为主导，以“经济激励机制”为手段，以“公众参与”为补充的的调控模式。“命令控制”本质上是一种强制管理的调整方法。这个模式主要表现为由联邦机构来制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，由各州负责实施强制性管理的制度。3.1.4 水环境标准制度的比较
中国水环境标准制度：
我国的《水污染防治法》第十三条第一款指出：国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准，相对来说不明确。
美国水环境标准制度：
美国的国家环保局在《清洁水法》下的相关法规中确定的水质标准包括三个部分：水体用途的指定；按水体用途建立相应的水质基准；未达到水质标准而制定计划。
美国的出水限度或者标准的形式是多样化的，主要是以技术为基础的。根据不同行业的工艺技术、污染物的产生量以及处理技术等因素来确定不同污染物的出水限度。主要分为三类：直接排放源执行的出水限度，间接排放源执行的预处理出水限度以及公共处理设施执行的出水限度。
3.2中美排污许可制度的比较
3.2.1 中美实施排污许可证目的不同中国排污许可证实施目的：
排污许可证制度主要是指总量排污许可证制度，该制度要求在一定环境区域内，由政府或环保部门按照环境容量，确定和分配允许排污的总量，向合符法定条件的排污者颁发许可证，对未经许可或违反许可证的排污行为予以制裁，因此这是以改善环境质量为目的，以总量控制为基础，以强化监督管理为手段的环境保护法律制度。
美国排污许可证实施目的：
 国会通过《联邦水污染控制法修正案》, 1977年国会对这一修正案再次进行行修订，也就是当今美国水污染防治方面的法律基础《清洁水法》，这是确保有效实施美国排污许可制度强而有力的法律支持 。美国的排污许可证是为以排放技术为基础的出水限度和出水标准服务的，它的目的是保证放水源在限期内达到出水限度和出水标准。
3.2.2 中美排污许可证许可流程的不同中国许可证许可一般流程如下：

国许可证许可一般流程如下：
( 1) 受理排污许可申请；
( 2) 审核申请完整性及准确性；
( 3) 如有必要，要求申请者补充材料；
( 4) 通过申请方提供的数据及其他相关资料核算以技术为基础的排污限值;
( 5) 通过申请方提供的数据及其他相关资料核算以环境质量为基础的排污限值；
( 6) 比较以上两种( 技术/质量) 排污限值，选择其中更为严格的数值作为核定排放限值；
( 7) 制定针对于每一种污染物的监测要求；
( 8) 制定特别许可条件；
( 9) 制定标准许可条件；
(10) 考虑可能的变化情况及可适用的其他规定；
(11) 准备情况说明书，总结概括在准备许可证草案时应考虑的主要事实和重大法律、方法和政策问题，包括草案公告及其他辅助文件；
( 12) 完成审核及签发流程；
( 13) 签发许可证；
( 14) 确保许可证中的各项要求都予以实施3.2.3 中美排污许可证的适用范围不同中国排污许可证的适用范围：
我国的水污染物排放许可证制度适用于直接或者间接向水体中排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可排放的废水、污水的企业事业单位，城镇污水集中处理设施的运营单位。
美国排污许可证的适用范围：
《清洁水法》第 301条规定: 除经清洁水法§402或§404许可，禁止所有工业和市政污染物排放。在国家污染物排放消除制度下，从任何点源向在美国境内的水体排放污染物的设施都需要获得排污许可证。不管其排放行为是否会对受纳水体产生污染，或者是不是对环境会产生其他不良的影响，所有没有排三放许可讯而从点源向美引规定的水体中排放污染物的行为都是非法的。
3.2.4 中美许可制度——公众参与中国许可制度-公众参与：
我国的排污许可证国务院环境保护行政主管部门和各级人民政府的环境保护行政主管部门实施和统一监督管理。我国《水污染防治法》在有关公众参与许可证的实施上未作相关规定，只是在《行政许可法》中有相关规定，如公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼、有权要求获得国家赔偿。
美国许可制度-公众参与：
在NPDES许可证制度的保障和实施机制中,公众参与是个重要的特点。为了发挥公众在污染防治中的监督作用，《清洁水法》在公众参与条款中确定了有关什么情况下需要公众参与的指导原则。赋予参与公众实实在在的机会。立法史也支持鼓励公众参与制定NPDES许可证制度。3.2.5 中美许可制度违法者的制裁中国许可制度违法者的制裁：
我国水污染物排放许可证制度对违反该制度的制裁措施有警告、罚款 、责令恢复正常使用或重新安装使用、责令限期改正、中止排放许可证、吊销排放许可证、责令停业、关闭等,这些都是行政制裁措施。2000年发布的《水污染防治法实施细则》第四十四条规定不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的，由颁发许可证的环境保护部门责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销排污许可证或者临时排污许可证，民事制裁应用被忽视。
美国许可制度违法者的制裁：
对于违反NPDES许可证制度的行为人将会受到严厉的行政、民事以及刑事的制裁 , 这三方面的制裁在许可证制度中被规定得 十分全面和严厉，具体如下：
首先 , 在行政制裁方面：对违反该证的排污者可发布行政守法 令或处以每违法日不超过100000美元、总额不超过125000美元的行政罚款；
其次，在民事制裁方面：对违反许可证和行政守法令的，由法院发布强制令和处以每违法日25000美元以下的民事罚款；
最后，在刑事制裁方面：刑事制裁则有以下几个比较明显的特征
（1）它只规定罚金和监禁，措施比较简明；
（2）按每违法日处以刑罚，并且累犯加倍惩处
（3）将故意与过失区别开来：如果是过失违反许可证的排污者对其 处以每违法日500-2500美元的罚金或者处以1年以下监禁或者 二者并处；如果是故意违反许可证而排污的排污者则处以每违法日5000-50000 美元罚金或者处以3年以下监禁或者二者并处；
（4）利用严刑来保障个人安全。对故意违法造成他人处于死亡或严重人身伤害的极度危险中结果的排污者处以25万美元罚金或者15年 以上监禁或并处，如果违法者是违法排污的组织者则处以100万美元 以下罚金；
（5）对在申请和执行排污许可证中故意弄虚作假，不填写真是可靠 的材料一的、破坏、篡改有关内容的处以10000美元以下罚金或处以 2年以下监禁或二者并处。
第四章 我国流域水质管理模式建议
4.1流域水质管理机制的改善
4.1.1 创新流域区域协调和管理机构
基于流域尺度进行水环境管理，探索成立权威且相对固定的流域管理机构或是各地区代表组成的管理委员会，行政级别高于区域地方政府，在相关各地共同的上级政府授权下，对流域环境管理工作进行部门和区域协调、议事和仲裁，牵头制定流域管理、水污染防治的规范性文件，明确职责分工、联动制度、责任追究等，统筹协调区域水污染防治，形成整套的水环境保护管理有效管理体制，建立流域上、中、下游环境监管和执法体系，对流域水环境统一监管，推动流域共治。
4.1.2建立跨区域联动与长效管理机制打破行政分割，加强区域联防联控，建立跨区联动与长效管理机制是跨界流域水环境保护工作的重点。实行联合整治：
一是建立常态化的沟通协调机制和信息互通共享机制。流域上下游、左右岸行政区之间定期召开联席会议，相互通报流域断面水质、水量及水文、闸坝运行等信息，并商讨跨界水污染防治工作；如遇污染事故或流域水质、水量等出现异常并可能威胁下游水质时，本地政府应积极采取措施控制污染，立即通知上、下游政府有关部门并及时通报处理进展。
二是联合执法检查。跨界流域相邻政府组成联合检查组对跨界区域存在违法违规项目、环境隐患开展现场联合检查。
三是协同应急处置。必要时跨界流域的相邻政府对水体水质联合开展加密监测，提前做好预警与应急防范工作。如遇跨界水污染突发事件，应迅速启动环境突发事件应急预案，采取有效措施控制水污染。4.1.3分区域开展流域水环境管理研究中国地域广阔，不同地区地理、水文条件、社会经济发展情况、环境承载力差异显著，特征污染因子也不尽相同，需要依据各地区水生态系统类型特征与水环境特征，分区域开展流域水环境管理和污染控制的研究。分区域开展流域水环境管理研究，前提是对各流域或流域内不同河段(区域)的水环境特征进行全面研究，分析水体的主要污染类型及污染负荷、水文条件、水力学参数，以及流域内土地利用现状、水利调度方式、农田耕作制度等对流域水生态环境的影响，掌握流域水环境特征和水环境容量。在不同区域水环境管理能力及地域差异性的基础上，根据流域的主要污染类型及污染负荷，针对性制定流域间水环境管理制度、不同的污染对象与控制方案，从而实施差异性的水环境管理和污染防治。
4.2制定和完善流域水环境保护规划和环境标准体系
4.2.1制定流域层面水污染防治规划为落实相关要求，应编制流域水污染防治规划，制定流域水环境保护和生态建设工作的总体目标及阶段目标，全面、统一部署安排产业布局、准入标准、环境监测、执法监管等工作，明确上下游各部门的责任和任务，从战略高度为流域水环境保护划定红线，保护好流域水环境。经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据，流域内县级以上地方人民政府应当根据流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划实施方案。4.2.2制定严格的水质标准制定严格的水质标准是很重要的，水环境质量标准是防治水污染，实施水资源可持续发展战略的前提和重要保障。水环境质量标准一般被简称为水质标准。根据水域和使用功能不同，我国制定了不同的水质标准。根据所控制的对象不同，我国的水质标准被划分为：地表水质标准、渔业水质标准、海水水质标准、农田灌溉水质标准、地下水质标准、饮用水标准、景观娱乐用水水质标准等总共20项。我国的水质标准还分为强制性标准和推荐性标准，国家标准和行业标准。我国的水环境质量按照水域的功能分区进行管理。我国的水质标准是逐渐进步的，但是通过与美国的水质标准的比较，还存在尚需完善之处。
4.3建立信息共享及公众参与机制
流域水质管理需要利益相关方和全社会的支持，应建立流域水质管理重大事项信息共享及公众参与机制。首先，构建流域水质管理信息共享和交流机制，建立流域水质管理信息系统，实现全国所有流域的数据查询和信息共享，为公众提供信息公开平台。其次，完善流域水质管理监督机制，与水质管理相关的其他部门和利益主体应获得参与权和知情权，充分发挥民间组织、新闻媒体和社会公众对流域水质管理的监督作用。最后，应当加强全社会公共资源知识的普及，通过学校教育和社会宣传，让公众意识到污染治理的紧迫性，提高民众参与水资源保护和管理的能力。
4.4完善排污许可制度
4.4.1 完善立法，提高许可证管理的法律地位通过完善立法，使排污许可证制度的实施既有法律依据又有可操作的具体规定。通过加大执法力度，健全监督机制、强化法律责任，建立许可证制度的执行机制。提高排 污许可证的法律地位，树立排污许可证作为企业新建和改建的前提。
目前我国的排污许可证制度仍处于初级阶段即“命令—控制”阶段，并且我国这个阶段刚刚起步，尚未建立完善的法制体系，尚未建立对污染物排放长期管理的机制。对此，从目前的状况来看，当下的当务之急是着手完善排污许可证制度的法制建设，尽快出台专门针对排污许可证的法律，形成行之有效的管理。在法制建设相对完备的前提下，可以适当的引入排污许可证交易制度和公众参与机制来健全和完善排污许可证制度。4.4.2 完善许可证管理体系
完善许可证管理体系，切实改变许可证管理“只发不管”、难以执行和实施措施的局面。尽快完善排放许可证在立法、申请、发放、回收、监督、处罚等环节的制度建设。借鉴美国的做法，建立数据信息系统来保障排污许可制度的实施。一是加强对排污状况的监督，通过在线、连续监测装置，保证相关排放数据的及时、完整和精确性；二是对许可证进行跟踪管理，动态跟踪、监测排放源是否达标，同时为许可证市场提供辅助信息。
4.4.3 完善信息公开和社会参与机制
排污行政许可的规定必须公布，未经公布的，不具合法性，不能作为排污许可的依据。《大气污染防治法》和《水污染防治实施细则》都规定，分配、核定污染物排放总量控制指标应遵循 “公开、公平、公正的原则”。由此可知，排污许可的设定、实施过程和结果都应该公开，通过多种形式和渠道向公众、社会全面发布信息并听取、收集公众意见，保障公众对环境保护工作的知情权、参与权和监督权，此外实施排污许可制度的依据也必须公开，未经公开的，不能引以为据，并且应充分保证公众以最便捷经济的手段获得这些信息。4.4.4对排放许可证实行分类、分级管理排放许可证制度是典型的行政命令控制手段, 进行有效监督是发挥其作用的基础和前提。因点源污染源数量较多，综合考虑污染源对环境质量的影响程度、监督与管理的成本、目前的监测技术水平等因素，可以将污染源进行分类管理，将重点污染源和主要污染源进行有效管理和控制，一般污染源可不纳入排放许可证管理范畴。为防止地方保护主义, 对排放许可证的管理与发放进行有效监管，可以按行政管理级别的不同，划分不同的排放许可证管理权限。4.4.5许可证的管理范围改善要充分平衡经济成本与便利性。并不是所有的排污企业都要纳入许可证管理范畴，也并非是对所有的排污企业采取同样的许可管理办法。美国水排污许可证明确规定了适用许可证的污染物类型，采用单一污染源排放许可证和多个排放源纳入一个排污许可证的混合许可方式，有效提高了许可效率。4.4.5以环境功能区划到环境容量为基础的排污许可制度最为理想的排污许可是建立在环境容量基础之上的，但环境容量的测算是一项技术难度非常大且耗时很长的一项工作，目前中国的环境容量依然没有建立。因此，现阶段以环境容量为基础建立的排污许可是不现实的。但中国对各流域水体环境功能基本确立，流域水体质量也有明确的标准。在不导致环境功能退化的基础上，以环境功能为基础建立排污许可是目前最为可行的方案。待条件成熟后对排污许可进行适当调整，以环境容量为基础建立排污许可。4.4.6严格的排放标准严格的排放标准是美国NPDES许可证制度的特点。美国的NPDES许可证制度设立了基于技术的标准、基于水质的标准和基于健康的标准三大标准，分门别类的对排污污染物进行行之有效的管理。三大标准包括了传统污染物、有毒污染物和新型污染物，既包括现存所有的污染物排放污染，又对已经存在或可能出现的危险物质进行有效地预防和控制。
我国排污许可证制度主要浓度排放和总量控制相结合的排放，对污染物没有统一的划分标准，只要达标就可以排放，这是导致我国环境污染问题成复合型、缺乏预见性的重要原因。另外，标准的设置缺乏严格的技术支持，相关标准仍没有得到及时的技术更新，未能形成与技术进步配套的更新机制。在总量控制方面，缺乏核定和分配总量控制的技术，导致总量控制停滞在目标总量控制之上，未能实现向容量总量控制转变。4.4.7健全的问责机制美国的NPDES许可证制度从行政、民事和刑法三个方面对违反排污许可证制度的行为进行问责，有效地保障了制度本身的完整性和制度运行的有效性。从而有助于实现环境保护的目的。从目前我国的排污许可证制度来看，大多数的法律规范缺乏问责机制，即使存在制度上的设计，大多是罚款等行政处罚，缺乏更为严厉的如吊销许可证、责令停产停业的措施。这也是我国排污许可证制度为什么不能有效运作的一个重要原因，缺乏问责机制的排污许可证制度是缺乏法律强制力的表现，强制力的缺失不能称为真正意义上的法律。要从行政、民事、刑法三方面入手，健全保障排污许可证制度运行的法律问责机制。4.4.8改善排污许可中的监督实施机制应建立有效的监督检查机制。环境行政主管部门应该对排污许可进行长期的监督检查，保证排污企业保持其取得排污许可时法律所规定的条件。长期以来行政机关对排污许可采取定期检查的方式以及排污企业定期填写特定报表的方式，这种方式实际效果不好。建议尽快部署安装在线监测设施，实行实时监督。与此同时，还要完善政府实施许可证制度的行政责任追究制，保障排污许可制度的长久公信力。

来源：南水北调与水利科技
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