2019年9月6日，国务院印发了《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）。
　　深化“放管服”改革，就要把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，管出公平、管出效率、管出活力。
　　加强事中事后监管，要求加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，以公正监管促进公平竞争，加快打造市场化法治化国际化营商环境。为此国务院制定发布了这份《意见》。
　　但是事中事后监管的范围、事前审批与事中事后监管，都是大问题。
　　
事中事后监管范围的划定
　　　　《意见》要求：严格按照法律法规和“三定”规定明确的监管职责和监管事项，依法对市场主体进行监管，做到监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。　　　　关于事中事后监管范围的划定，《意见》首先要求“依法”。　　《意见》明确加强和规范事中事后监管的基本原则之一就是“依法监管”。要求“坚持权责法定、依法行政，法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照法律法规规定履行监管责任，规范监管行为，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化”。　　“权责法定”作为划定事中事后监管范围的基本原则，是依法行政的要求。　　但要把这一原则落到实处也不是那么容易。　　当前法律体系尚不够健全，有的领域立法滞后，导致规范空白，“无法可依”；有的法律规范交叉重叠，“有法难依”。还有法律语言的模糊性，执行中平添了不少争议。　　所以，单纯地按“权责法定”执行，很难做到监管“全覆盖”，杜绝“监管盲区和真空”。　　　　《意见》明确，划定事中事后监管范围的又一依据是“三定”规定。　　“三定”规定是指规定一个单位职能配置、内设机构和人员编制的规范性文件，是行政机关履行职责的重要依据。　　“三定”规定的核心是职能配置。“三定”规定一般是在法律法规规章的基础上对单位具体职能的安排、设置。　　　　在“三定”规定的职能配置中，都会有一句概括性的兜底条款：“完成党委、政府交办的其他任务”。　　明白无误、一劳永逸地划清职能，很不现实。新事物层出不穷、老事物不断蜕变……职能清晰只是相对的。　　一些监管任务，具有临时性、阶段性、地域性、不确定性的特点，事先无法预见，更谈不上有立法上的安排设计，而“三定”规定又无法及时调整适应。　　对这些监管工作，就得按党委、政府的交办来执行。
　　一些地方政府将交通工具租赁、交通运输新业态等监管职能交给了交通运输部门，这种分工没有问题。　　
事前审批与事中事后监管的关系
　　《意见》根据近年来行政审批制度改革的实际，对事中事后监管的对象和范围作了明确，试图解决事前审批与事中事后监管的关系。　　主要是以下几方面：
“谁审批谁监管”
　　《意见》提出：“除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管”。　　“谁审批、谁监管”原则，是2015年国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）确立的市场监管基本原则。一个行政主体在依法享有审批许可权的同时，也具有对其实施的行政审批事项进行事中事后监督管理的职责。审管统一，权责一致。　　　　这次的《意见》还补充了一个原则：“谁指导实施审批、谁监管”。　　这大概是为了适应行政许可委托制度。根据《行政许可法》第二十四条，行政机关可以依法将审批许可权委托其他行政机关实施。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为进行监督、指导。但是委托的是行政审批许可权，事中事后监督管理权一般没有委托。（如果一个机关审批、监管职权都委托出去了，这个机构也差不多可以撤销了。）指导审批权和监督管理权统一，也算是审管统一的一个部分。　　　　在行政审批制度改革中，“集中”成了方向。交通运输部门也可能根据地方性法规或地方政府规章的规定将行政审批许可权委托给其他机关，类似办证服务中心、行政审批局之类。这种情况下，交通运输部门应加强对被委托机关实施交通运输行政许可的监督指导，同时实履行事中事后监管职能。　　　　加强审管衔接
　　《意见》提出：“实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负”。　　中央编办、国务院法制办以中央编办发〔2015〕16号文件印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，开展“相对集中行政许可权改革试点”，将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使。　　除了试点地区，根据《行政许可法》第二十五条的规定，经国务院批准，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。　　　　在审管分离的情况下，审批部门和监管部门要加强沟通，健全衔接机制。　　根据中央编办发〔2015〕16号文件，相对集中行政许可权试点地区仅包括天津全省，以及冀、晋、苏、浙、粤、川、贵各选择2至3个市、县（市、区）。当前一些地方扩大了试点范围，同时可能也未获得国务院批准的情况下，大面积推行“相对集中行政许可权改革”，设立“行政审批局”“审批服务局”，这使得审管关系更难为复杂更难处理。　　　　在这些地方审批部门和监管部门关系的表述大致是两种：一种是让监审相互配合相互监督；一种是要求监管部门“不得以任何形式干预审批部门实施创新审批方式等改革，不得以任何理由拒绝认可许可决定”等等。
　　部分地区集中许可权就遇到一些问题。审批部门有时挑肥拣瘦，难度大、责任重的事项不愿承接；有时又一意孤行，自搞一套，罔顾行业的特殊性。　　所谓事前审批，本质上是监管方式的一种。片面强调审批环节的独立，过分割裂审批与监管的，影响行业政策的连续性，不利于提高行业监管的整体效能。　　“谁主管谁监管”
　　《意见》提出：“对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管”。　　“放管服”改革中取消审批许可的事项，本来就是需要政府监管的事项。虽然在“放管服”改革中取消审批，绝大部分都仍然需要政府的事中事后监管，改革的只是监管方式的调整，监管环节的简化。“不审批就不监管”是个错误认识。　　取消审批，实际是放松或取消准入条件，并不意味着就是取消监管。相反，还应加强事中事后监管。改革实质上是把监管的重点从事前转移到事中事后。　　那么，哪个行政机关实施事中事后监管？国务院在《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）就给出了“谁主管、谁监管”的原则。　　　　交通运输部门近年来取消了不少行政许可事项。但是职权调整幅度不大。比如在道路货运行业，轻型普通货运车辆营运证、驾驶人员从业资格证取消，道路货运站（场）经营许可取消，但交通运输部门仍然是道路货运行业的主管部门，照样需要实施行业监管。　　“哪级审批哪级监管”
　　《意见》提出：“对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一”。　　在“放管服”改革中下放审批权，监管权也要下放调整。　　目测这一问题似乎不突出。一般来说，审批更多体现为权力，而监管中承担的责任压力更大。因此“上级审批、下级监管”的情况较为常见。说起来这也有其合理性。以往，事前的源头控制是全面核查，规制的专业性更强；而事中事后监管相对简单。　　　　　　从交通运输系统看，以往上级部门抓的都是审批权，而下级的监管责任则早已压实压紧了。　　既然审批权都能下放，那监管权就更不在话下了。“哪级审批哪级监管”，实现“审批监管权责统一”。
“谁备案谁监管”
　　《意见》提出：“对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处”。　　行政备案是许可审批的“替代品”。这既降低了准入门槛，激发了市场主体活力，又让行政机关能够掌握监管对象的信息，为实施精准监管、规范市场主体行为打下基础。是种比较适合当前实际。　　备案制虽然是相对柔性的监管手段，但对未经备案从事相关经营活动也要依法予以查处，以保障备案制的实行。　　　　在交通运输行业，机动车维修经营从许可制改为了备案制。目前管理部门对这种监管方式的转变还不够适应。但随着监管模式的成熟，机动车维修行业监管者和经营者已一定能实现“双赢”。　　委托执法、联合执法
　　《意见》提出：“对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为，相关综合执法部门要积极予以支持”。　　并非所有行政机关都需要建立专门的执法队伍。有执法职责但缺乏执法力量的，可以通过委托执法、联合执法等方式查处违法违规行为。委托执法、联合执法的对象，主要是市场监管部门、城市管理行政执法部门。
　　交通运输部门有自己的专门执法力量，并正在推行综合行政执法改革。委托其他部门执法就不必了，但在特定情况下实施阶段性、专项性、区域性的联合执法还是有必要的。　　同时，“大交通”系统内部的邮政、铁路、民航的行政执法工作，应该可以整合到交通运输行政执法队伍中。在编制有保障情况下，也可以接受其他部门的委托执法。　　　　　　关于交通运输部门的职能，本公众号陆陆续续谈了不少。总的观点是：为了交通运输事业的良性发展，交通运输的主要职能必须保住，边缘职能、辅助职能要尽量争取。凡是与交通运输有关的，能纳入则纳入。　　交通的问题交给交通运输部门，交给交通人来解决。　　当然这是要有前提的：相应的行政权力要配套，人力、财力、物力要有保障……
　　建设“交通强国”，需要一个真正的“大交通”体制。