编者按：本篇文章较长，共计2万余字。主要分为五个部分，分别是台湾农业概况、台湾农会经验、农会性质、台湾农会与国外对比、启示。文章讲述全面、具体对了解台湾农会情况有重要作用，也对当地开展合作金融提供经验借鉴。
摘要台湾农业成为“小农”现代化的成功典范，农会组织的作用至关重要。台湾农会是“农有、农治、农享”的公益社团法人，其宗旨是“保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益、改善农民生活、发展农村经济”。农会全方位为农服务，设有供销部、信用部、保险部、推广部等，建立了产前、产中和产后社会化服务体系，实现了小农的规模经济，将“小农”聚拢成“大农”，促进了农业的市场化、社会化和现代化。农会是半官方半民间组织，是政府农业政策的执行者、政府与农民的桥梁。农会既得到台湾岛内广泛认同，也获得很高的国际赞誉。台湾农会的成功做法，特别是农技推广、市场营销、金融保险、社会服务等功能，正是大陆当前新农村建设所亟需。基于相同的民族文化传统和小农环境，大陆立足实情、借鉴经验，开展综合农协试点，颇具现实意义。关键词：台湾农会；成功经验；启示；政策建议台湾农业现代化程度高，2010年农业增加值68亿美元，占GDP的1.6%，与发达国家一致，远低于大陆的10.2%；人均农业增加值1.33万美元，是大陆的10倍；农产品国际化程度高，出口依存度高达59%，远高于大陆的8%。台湾之所以迅速实现了从传统农业到现代农业的转变，农业生产效率与国际竞争力达到世界先进水平，农会在其中起了至关重要的作用。一、台湾农业不断调整升级，现代化水平居世界前列
台湾省农业走过了与发达国家相似的历程：农业产值与就业比重大幅下降，农业效率与科技贡献率不断提高，市场化与国际化程度高。2010年台湾农业人口300万，占总人口的13%；农村就业52万人，占总就业的4.7%，科技对农业的贡献率达70%以上。（一）台湾农业现代化的三步曲
台湾农业与时俱进，大致经历了“恢复与发展—停滞与调整—转型与升级”三个阶段。
1．恢复与发展阶段（1945－1968）。1945－1952年，农业生产恢复到战前最高水平，劳动生产力年均增长6.3%，生产年均增长13%。此后随着“耕者有其田”的农地改革，极大地激发了农民的生产积极性，农业生产年均增长5.5%，土地生产力年平均增长4.6%，1952－1969年农产品出口累计29.3亿美元，占外汇收入的一半以上；农业人口转移到非农业部门达80多万人，占同期非农部门新增加劳动力的47%，有力地支持了工业起飞，因而也是“以农业培养工业”的阶段。
2．停滞与调整阶段（1969－1989）。1969年是台湾农业的分水岭，农业首次出现负增长，开始走向衰落并“功成身退”，成为三大产业中最小的部门，农民收入中农业净收入比重也从48.7%降至26.4%。为此台湾注重调整农业结构，提高农产品附加值，种植业产值比重下降到41%左右；渔业、畜牧业比重分别提高到28%、32%左右。同时，台湾提出了第二次土地改革、扩大农场经营规模，以及发展“精致农业”，“提高农民所得”、“农业综合调整”等方案，虽然农业增长速度仅2%左右，其中多年为负增长，但农业净收入所占比重却开始回升，从1980年的29.6%上升为1990年的35.2%。这一阶段也是工业开始反哺农业、农工并重的时期。
3．转型与升级阶段（1990－现在）。为适应入世后的贸易自由化及生态保护的世界趋势，台湾农业现代化加快，加快从“量”的发展向“质”的提高转变，1990年提出“农业零成长”口号并出台“农业综合调整方案”，发展“生产、生活、生态”良性互动的“三生农业”。着力发展体验经济，推动“休闲观光农业”、“安全农业”、“无毒农业”、“一乡一品”及“一县一品”，致力于建设“富丽农村”。政府大力推动“策略联盟”，将“小农”整合成“大农”。加强农业科技园区建设，2003年提出在全岛建设5个农业生物技术园区，如台南的兰花园区、嘉义的香草药草园区及宜兰的海洋园区等。园区的规模经济明显，比如兰花产量的60%来自于台南的兰花园区。推广和谐永续的农业经营，发展休闲农业、永续农业。可以说，台湾的现代农业已步入特色化、精致化、生态化、休闲化的快车道。
（二）农业效率持续提高，与世界发展规律一致
台湾农业的相对地位降低与效率提高并行，这首先表现在农业产值与就业比重不断下降。1952年台湾农业产值占GDP的36%，就业占56%，农产品出口占95%。60年代中期，台湾工业产值和出口值双双超过农业。随着台湾60－80年代快速工业化，工业比重从26%提高到1987年45%的历史高点，而农业比重持续下降，从28%下降到现在的1.6%，农产品出口占台湾出口的比重仅为1.4%左右。
台湾农业的就业人口从1952年的164万人下降到2010年的52万人，下降了2/3以上，转移就业112万；同期农村就业占总就业比重从56%下降到4.7%左右。同时，农村人口从70年代的650万下降到目前的300万人左右，下降了一半多，同期农村人口比重从40%下降到13%左右。
虽然80年代后台湾农业在整个GDP、就业和出口中的份额下降到微不足道的位置，但是农业对台湾经济起飞的贡献是不容抹煞的。现在台湾省全社会仍然高度重视农业的重要地位，普遍认为农业不仅能满足经济需求，而且是社会稳定的基础。
与农业比重下降对应的是，台湾农业效率不断提高。尽管80年代以来农业产值基本上是零增长，但农业劳动生产率（产值/就业）从1984年的13.6万新台币/人提高到2008年的34万新台币/人，提高了2.5倍，年均增长率达3.6%。尽管台湾目前的粮食自给率降为32%，但其主食大米过剩，还有21万公顷的休耕地，主要进口小麦、玉米、黄豆、甘蔗等“杂粮”，并且由于其食物结构改变且在世界粮食进口中的份额很小，并未危及其粮食安全。
农业生产率的提高来源于科技。台湾农业科技创新能力强，真正实现了产学研结合，在新技术研发、品种改良、食品加工、农业设施、自动化技术等方面国际领先，至70年代农业机械化程度达90%以上，科技对农业的贡献率为70%左右，与发达国家持平。据专家测算，1991－2006年台湾农业的技术进步贡献率平均为72.6%，2000－2006年高达105%，表明台湾农业已由劳动密集型转为了资本技术密集型，完成了从传统农业到现代农业的转变。
（三）农业国际化水平高，国际竞争力强
1970年，台湾农产品贸易首次出现6.6万美元的逆差，此后有所扩大，从90年代初的25亿美元扩大到现在的90亿美元左右。但由于台湾农产品出口占总出口的比重仅1.5%，台湾外贸仍有200亿美元左右的顺差，并未影响台湾的总体贸易平衡。
大陆与台湾相比，外向度明显偏低。虽然2010年大陆农产品进出口总额为1220亿美元，是台湾的7.6倍；其中出口494.1亿美元，是台湾的12.4倍；贸易逆差为231.4亿美元，是台湾的2.6倍。但台湾农产品的国际化程度高，外贸依存度从90年代初的150%提高到现在的250%左右，明显高于大陆20%左右的水平。台湾农业有所为、有所不为，根据自身比较优势参与国际分工，把“有为”的产业做大做强，成为国际竞争力强的优势产业，比如其兰花出口。
台湾农业出口有一个典型的成功案例：兰花出口。新世纪以来台湾园艺业发展迅猛，十年间花卉出口翻了三番，从1999年的4800万美元跃升至2010年的1.5亿美元。以兰花为例，其亩产达1.4万元，高居各类农作物之首，兰花出口从2004年的4000万美元升至2010年的1.2亿美元；2005年台湾省超越荷兰、泰国等传统强国，兰花出口跃居世界第一，世界每两株兰花就有1.5株来自台湾，成为全球的兰花霸主，被称为“兰花王国”。
总之，台湾农业现代化水平、科技贡献率、国际竞争力都达到世界先进水平。而且，台湾在现代化的过程中，农民逐步减少，但没有出现农民工问题；农村经济比重逐步下降，但没有出现农民贫困问题；工业化、城市化高速发展，但基本没有出现污染和社会两极分化问题。台湾农业成功的原因是多方面的，其执政理念、土地制度、农业政策、科技投入等都起了重要作用，但非常关键的原因在于其发达健全的农会组织。
二、基本经验：完全为农服务、联结“小农户”与“大市场”的农会
台湾农会建立在尊重知识和科学的顶层设计上，其建立受到中、日、美三方面文化的影响，其历史可追溯到1900年的日据时期，迄今已有112年，经历了从官治到自治的转变。二战后台湾回归祖国，国民党政府对农会进行改组，将农会分为政治功能的农会与经济功能的合作社。1950年台当局聘请美国康乃尔大学安德生博士来台研究农会改进办法。安德生的主要观点是：农会应以农民为主体，为农民服务，并从会员构成、机构权责及农会与政治关系等方面设计了一整套制度；时任“中国农村复兴委员会主任”的蒋梦麟及台湾当局察纳雅言，采纳了《安德生报告》的基本主张，结合在大陆时办农会的经验，进行大规模的农会改组，此后又颁布了《农会法》等一系列法规，把农会建成了“农有、农治和农享的公益社团法人”，具有经济、教育、社会、文化和政治等多重功能，特别是营销、金融、技术和中介服务等经济功能。
（一）农民自己的协会。台湾农会集农民职业团体、经济合作组织、社会组织与政府委办机构等性质于一体，是特殊的法人，既非企业法人也非社团法人，而是“公益社团”法人，无法用一般法律来界定，因此台湾在合作社法、财团法人法和社团法人法之外专门设立了农会法，用特殊法律来界定这一特定的社会组织。2010年台湾农会会员182万人，占农户数的99%。农会按省、县、乡镇三级而设，实行“一个乡镇一个农会”。各级农会既是独立法人，又与上级及其他农会互相配合，下级接受上级农会指导，共同组成一个农会网络系统。乡镇农会按实际需要设农事小组，作为基层推行单位，小组内可再分班作业。目前共有农事小组4711个。2010年台湾共有团体会员287个，其中省农会21个，乡镇农会266个；个人会员182万人，其中省农会7418人，县市103546人；基层农会1709862人（见表1）。农会的功能和机制体现了农民的主体地位：
▽表1 台湾省农会层级及会员个数和人数数据来源：台湾省农会，http://www.farmer.org.tw/first.htm——“农有”：指农民自己拥有和主导的职业团体。《农会法》规定，会员分为正式会员与赞助会员；只有直接耕作的农民才能成为正式会员，每户限一人参加，享有选举权和被选举权；非农民如依法登记的农业合作组织、公司、工厂只能成为赞助会员；赞助会员可当选监事，没有其他选举权和被选举权。各级会员代表、理事及监事中，均应有2/3以上的自耕农、佃农及雇农。目前农会会员、理事、监事中自耕农比例分别为91.8%、96.4%和39.4%。重大事务投票表决时，实行一户一票制，不以财产和土地多寡为依据，保障普通小农权益。农会财产主要来自于信贷等经营收入、政府补贴与奖励、募集的事业资金和少量的会员费等四个方面，信贷收入占90%以上，入会会员费只是象征性的，约1000台币左右。农会财产属于法人财产，也被称为“社会资产”、“集体资产”或“组织制度资产”，归全体会员所有。比如南投县信义乡农会总资产就有3亿多新台币。涉及重大财产处分等事宜，需要全体会员2/3以上同意才可执行。台湾农会体现了发源于民间、自下而上、从农民中产生、以农为核心等特点。
——“农治”：指农民自己进行民主和科学管理。农会能够长期存在并不断发展壮大，现代管理体制是一个关键因素。农会治理结构实行“权能分开”，决策权、监督权、执行权相分立，分别为理事会、监事会、总干事的职能；实行理事会领导下的总干事负责制，会员大会是最高权力机构，休会期间由理事会根据会员大会决议策划业务。农会干部分为选任与聘任两类：理事、监事由农民直接选举产生，都是义工，不拿工资，选任人员必须每四年选举一次；总干事及工作人员都是聘任，属于雇员，量等定薪。总干事是政府资格审查合格后、由理事会选聘的职业经理人，其选择是开放式的，可以是本乡人、也可以是外乡、外县、外省人甚至外国人；总干事对理事会负责，执行任务时如违反法令、章程甚至损害农会时，应负赔偿责任。这样，农会的决策、管理与监督权都真正掌握在农民手中，真正成为专业化的职业农民团体，形成了保障农民权益、实现农民自治的机制。台湾省农会组织系统见图1。
△图1 台湾省农会组织系统资料来源：台湾省农会，http://www.farmer.org.tw/first.htm——“农享”：指为农民提供全面服务，收益由农民共享。农会的宗旨是“保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益、改善农民生活、发展农村经济”。为了这一宗旨，《农会法》从政治、经济、教育和社会四个方面规定了农会的21项任务。它不仅要求农会保障农民权益、传播农事法令及调解农事纠纷，还要协助农业技术推广、农产品营销，甚至要代理公库及接受政府或公私团体之委托事项等。农会经费主要来源于会费、事业资金、农业推广经费、金融盈余、政府补贴、农会各项事业盈余及政府委托事项收入等。特别是社会服务功能健全，比如保障农民权益，包括政策、法令的宣讲、沟通；接受政府委托，做粮食代理、土地划分、代发老农津贴等工作；推进农民社会福利、医疗、健康、文化等社会事业。农会既不是一个纯公益性组织，也不是一个纯营利性组织，农会服务不以盈利、而以助农增收为目的，多数业务活动收费甚少或全部免费，如推广业务都是免费活动。农会内部有健全的再分配制度，以收补支，经济功能与社会功能互补，将收益向社会事业转移支付，实现财务总体平衡，略有盈余。农会盈余具体分配如下：（1）农业推广、文化、福利、互助及训练费70%，这是最大一块；（2）法定公积金15%；（3）公益金5%；（4）理事、监事及工作人员酬金不得超过10%。每个乡镇农会都有自己的办公大厦、运销公司、超市、培训中心等巨额资产，农会的财产都属于“集体财产”，收益由集体共享，所以没有农民愿意这些财产私有化或“明晰产权”。事实表明，农会内部的再分配比外部的政府直接转移支付更有效。
（二）经济及金融服务功能完善。台湾农会是多功能、综合性的有机经济体，设有供销部、信用部、保险部、推广部等，将“小农”组织成了“大农”，把小农户带入了大市场。
——“供销经营”是台湾农会的首要职责，联结了小农户与大市场，实现了以销定产，扭转了单个农户的市场弱势地位。农会的运销体系发达、运行高效快捷，达到了产前、产中、产后的无缝连接，使生产者无任何市场方面的后顾之忧，实现了产业化经营。运销体系包括批发市场、农贸市场、直销店、产销班等，花卉、蔬果、肉品、鱼货等鲜活农产品主要通过批发市场来交易。投资兴办会员和农民个人力所不及的设施设备和生产项目，包括各类加工企业、碾米厂、榨油厂、加工厂、仓库、物流、农机具等，有偿提供农民使用。在城市繁华地带打造“希望广场”这样的多功能综合平台，为农会会员的产品促销、为会员间交流提供及时的服务。农产品生产和交易是免税免费的，在农会的超市里销售产品和购买生产资料，没有大陆多如牛毛的收费。会员的农产品绝大部分是经过农会销售，主要形式是在拍卖市场对农产品进行拍卖，也实行期权交易。经农会销售的农资与农产品的市场份额为：水果、蔬菜77%，粮食65%，化肥、农药54%，家禽70%，园艺、花卉83%，水产品57%，茶叶73%，农产品出口份额占全台的50%以上。农会是信息交换处，农民的市场、价格、技术、教育等信息都在此获得。农会以“市场为师”，营销手段先进，比如实行分级包装，我们参观的新北市树林区农会，仅大米就有100多个品种，价格相差2－3倍；自2006年起每年评选“百大精品”，在雅虎电子商务网站“真情食品馆”、生活空间网等进行推销，并在大陆许多城市展销，各农会还相互帮助解决滞销产品；让产品“时尚化”、“礼品化”，开展“故事行销”、“文化行销”，与台湾知名平面媒体《商业周刊》合作出版《一亩田总裁》，介绍精美农产品背后的生动故事以打动消费者。尤其值得一提的是产销班，它既负责产前、产中的种植、加工技术普及，也负责产后的农产品收购、分级、包装、运销等业务。产销班是以合伙或股份制形式组建的合作组织，具有民营性质与公用事业的双重特征；它是农民根据生产和销售需要，依据种植品种的不同，以骨干农户牵头，由10户左右的农户组成。农会在每个里（村）都设有各具特色的产销班，目前全台湾共有7000多个产销班。产销班班长由各地的农技推广中心等有关部门培训，他们再把各种种植、加工、运销技术传播到千家万户。以农产品批发市场为龙头、以产销班为手段的运销制度，是其农业成功的重要原因。
——“金融服务”是农会生存发展的关键，是农会的强大支撑，是农民经济的血液，保障了农村的各类资金需求。台湾有句话：“有钱存农会，没钱农会借”。乡镇市区级农会设有信用部，信用部下又遍设分支机构，目前农会信用部有277家，办理信用业务之分支营业点847处。农信部非常重要：一是农会的经济支柱。其盈余占农会总盈余的90%以上，是农会的主要收入来源。1982－2001的20年中，信用部总盈余达1080亿元，有力地支持了农会的生存发展与农村的发展。二是农民的主要资金来源。信用部从事存、贷款及代理业务，存款可来自会员、赞助会员和其他非会员，放款对象则不限于会员。农民向农会贷款可以包括农地在内之土地、房产和山林做抵押，这对资金不足的农民是巨大的帮助。2012年5月底农会信用部存款达15373亿元，占台湾总存款的4.84%；到6月底贷款达7819亿元，占台湾总贷款的3.6%，其中2809亿元贷给了农民，占农信部贷款额的36%。一个万人乡的农会农信部，自有资金就有几亿，每年贷款上百亿元。三是政府补贴农民的渠道。农会对会员贷款利率很低，仅1.5%，2011年遇到低温、大风、水灾等时贷款利率仅1.25%，远低于其他国家小额贷款利率20%左右的水平。与市场利率的利差由政府给予补贴，2010年政府仅对农业政策性专项贷款的利息补贴就超过43亿元，农业发展基金支持的贷款累计达3186亿元。四是农民自己的金融。农信部是为农服务的，因为农民小额贷款只有农会才愿提供，约1/3乡镇只有农会提供贷款业务，而商业银行不会在边远地区设网点。农信部收益在提取50%以上的事业公积金后，余额全部拨充为农会总盈余，主要用于农业推广教育、农民文化福利事业、农产品营销与加工、支持策略联盟及提高农民素质等服务。农会保险部门也是经营性的，提供家畜保险、健康保险等服务，一般年份都能盈利。农会既管金融又管产销，金融必须支持产销，金融是心脏、产销是脾胃，是一个生命有机体。这与大陆农村金融的“只存不贷”、“资金倒流”、“以穷帮富”等现象，受金融资本与产业资本的双重盘剥，实乃天壤之别。
——“技术推广”是农会的核心职能，加速了台湾农业技术向世界先进水平迈进，成为推动农业现代化的重要途径。台湾农业技术创新快，全岛有农业博士600多人，专门从事农业科技研究。农会有大学毕业生2626人、硕士博士253人，建立了自上而下的农技推广体系，三级农会分别设置了推广组、推广课、推广股，既承担农业技术推广教育，又承担妇女和农村青少年教育，主要从事农事（后为产销班）、家政（农村妇女的组织）、四健（农村青年的组织）三方面的农事推广。农会注重培训成年农民，着重生产技术、经营管理、市场营销的教育与辅导，配合各大学的农业推广委员会及农业改良场的学者专家，开展各项咨询服务。如2006年农业推广部门共办了产销班8739个，17.7万人；家政班7638个，近20万人；青少年的四健会（手、脑、心、身）3153个，8.4万人。农会推广业务主要包括：推广优质品种、种植技术、耕种方法、土壤改良、水土保持、森林保护、优良种子、肥料和先进农业技术，办理农民的教育培训、文化福利事业，协助执行农业政策等。《农会法》规定农会收入的60%以上必须用在农技推广，农会由此建立了自上而下的农事推广体系，特别是以产销班为主体的推广网络，各地产销班班长把各种种植、加工、运销技术传播到千家万户，使农业技术研制出来后在很短时间便能推广普及。比如产销班在产前要求按统一的技术标准生产，不按标准生产的会员将受到农会的严厉处罚。政府对农推效果好的农会还要给予经费补助或奖励。
——“质量安全”是农会的生命线，是所有会员共同维护的目标，是打响农产品品牌、开拓国内外市场的重要手段。台湾农产品质量要求严格，质量安全由农委会、卫生署、标准检验局三个部门负责，职责明确；有健全的法规和标准体系，如《食品卫生管理法》、《农药残留检测要点》、《蔬菜安全管理办法》等，大力推行GAP、GMP、ISO、HACCP等质量认证，以便追根溯源，直接找到生产者与责任人。台湾检测体系完善，市场准入严格，比如要对20种不同作物、289种农药、1149种农产品进行农药残留限量标准检验。对违规者处罚很重，供应农残超标果蔬者要负法律责任，重者将判刑。所以，台湾农会的质量安全意识很强，将质量安全标准与创造农会名牌相结合，告知每个会员并要求严格遵守。每个农会使用统一的品牌、包装和质量可追溯系统，没有品牌的农产品很难被市场接受。政府、农会及产销班共同打品牌，运用政府公信力来打知名度，品牌营销效果很好。品牌是每个会员的共同财富，农民都非常珍惜自己农会的品牌。
三、民办官助、政府扶持的半民间半官方组织
台湾省政府一直非常重视农会发展，可以说没有政府的支持与帮助，就没有农会的今天。农政部门虽然对农会倚重，但尊重其主体地位，不直接干预，对农会不是指令或主导，而是辅导与服务，力促其健康发展。
（一）政府对农会大力扶持。台湾省政府对农会的支持既体现在从内部加强农会的人员管理、培训与规范，也体现在从外部给予政策、法规与经费的支持：一是政策支持。台湾省支农惠农政策无不应时之需、与时俱进，从“以农培工”到“以工补农”，从“土改”、“二次土改”、“农业综合调整”到“精致农业”、“富丽农村”、“三生农业”、“休闲农业”等，都反映了其灵活性与针对性。政府对农会的政策支持体现在四方面：一是特许。让农会代理公库及接受政府或公私团体的委托事项，2010年农会从政府委托事项中收入2.1亿新台币。为农会开拓业务而特开绿灯，如5个以上农会共同组织股份有限公司，不受《公司法》有关条款的限制。二是免税。农会举办各项事业，免税部分参照农业发展条例及合作社法有关规定办理，免税范围由行政院另行制定。三是经费补助。政府每年都对农业生产和农民生活给予财政补助，在中央和地方预算中，编列农会补助费，规定农业金库、农业金融机构每年应将一部分收益用于补助农会。对农事推广给予财政补贴，对基础设施、公益性建设等进行直接支持。四是专项支持。如对30年农业贷款实行免抵押和担保，利息很低，由政府提供补贴；办一个农产品展会，农渔会出一半，政府出一半，专款专用，部分盈利用于农事推广；农会保险部在大灾之年遇到困难，政府会采取特殊措施拯救；为推动“富丽农村”建设，政府2009年开始投入500亿新台币发放农业专门贷款，通过电子网络分配给农民，让30万人受益；政府为应对入世而大力推动“策略联盟”，提高抵御国际市场风险、应对外部冲击能力。二是法律保障。台湾基本实现了“依法治会”，各项工作都有法可依。1952年颁布《改进台湾省各级农会暂行办法》；1970年制定了“加速农村建设九项重要措施”；1974年颁布《农会法》，共10章51条，同时颁布了《农会法实施细则》以及选举、罢免、人事、财务、考核等10多个配套法律法规，操作性极强，促进各级农会管理的科学化、规范化。比如政府在总干事的遴选与考核上“用心良苦”。根据2008年修订的《农会总干事遴选办法》，总干事虽由理事会选聘，但候聘人的资格审查、成绩评定、面谈等，应经过审查评定小组和遴选小组。召集人由主管机关首长指派，成员由政府相关部门及学者专家共7－9人组成，这样政府就间接把好了人事关。农委会辅导处还通过省农会，统一组织全省农会新进和晋职人员考试，严把农会员工的“进人关”和“升职关”；《农会考核办法》规定了农会考核项目、记分标准、成绩评定以及奖惩等事项，考核和评估农会经营实绩。27年来，《农会法》应时之需而不断修正，最新一次修订为2009年，已累计修订了12次。《农会法》的实施、修订与不断完善，使各级政府走上了依法行政的轨道。三是金融支持。由于农业金融具有期限长、季节性、区域性、零碎性等特征，单一的农、渔会信用部规模小、净值低，业务受区域及范围限制，在整体金融系统内没有竞争力，风险也比较大。70年代“综合养猪”导致农民家庭现金链断裂后，农村经济一片萧条，政府出台了金融补贴政策。亚洲金融危机后，农会信用部受的冲击大，出现挤兑与银行接管事件。为此政府于2003年颁布了《农业金融法》，并成立了农业金融局，设立了农业金库，构建了一个以农渔会信用部为基础、“全国”农业金库为母行的、两级制的、独立的农村金融体系，增强了农会的生存发展能力。近年来，还重新恢复了被银行承接的34家农信部的26家。对此台湾学者丁文郁高度评价：“《农业金融法》的制定与施行，不但是台湾农业发展史上重大事件，更是金融史上划时代的新纪元。”2010年发放政策性农业专项贷款384亿元，受益农民6.7万户。2010年农业信用保证基金帮助4.3万农民，获得贷款225亿元，到2012年5月，累计帮助44万农户、信保融资3536亿元；推动农信保基金以来，农业金融机构贷款送保比例大幅提升，从2005年的46.5%提高到2012年5月底的94%左右。
（二）农会与政府的特殊伙伴关系。农会作为政府扶持、民办官助的多功能、综合性组织，具有准公法人、准私法人、准企业法人、准社团法人的特质，体现了公法人与私法人的有机结合、民办与官助的有机结合、公民自治与政府引导的有机结合、自上而下与自下而上的有机结合。——农会的法律地位是公法社团，由国家和农民双重赋权，具有为农民提供公共服务和国家助手的双重功能，其显著的综合性与一定的行政性是其他组织难以替代的。台湾农会的法律性质与依据“农业协同组合法”设立的日韩的百年农协一样，是法定机构和公法社团，而不是经济性质的合作社法人和一般社会组织性质的社团法人。这类法定机构和公法社团由国家和农民双重赋权，同时作为农民自主选举的职业团体，既发挥了合作金融、共同运销、社会福利等为农民提供乡村公共服务的功能，又发挥了在三农工作中的国家助手作用。所以，这种公法社团具有很强的综合性和一定的行政性，其综合性体现在经济、社会、文化的多功能整合上，行政性体现在配合行政区划设置组织与接受政府委托、代行政府职责上，这种作用是一般的经济合作组织和社会公益组织无法比拟的。——农会是政府农业政策的执行者、协助者、代理者，是政策体系的末稍或终端，扮演着政府“公共服务传输”功能，成为协助政府推动农村现代化的主体。各级农会配合行政区划而设，长期扮演着政府的“农业政策的基层执行单位”或“政策代理者”、“政策传送网络”的角色，成为农民与政府联系的重要中介与桥梁，是政府推行农业政策的得力助手与伙伴，发挥着政府政策的延伸功能。台湾农会专家陈聪胜认为：“政府的一切政策计划透过农会组织下达于农民，遂使政府在农业及乡村发展计划上，处于政策拟订、计划编制与技术指导，而将实际执行之责任交付与农会，大大减轻了政府的负担。”“以行政区域为其组织区域的农会，不仅是政府在推动与执行农业政策不可或缺的机构，甚至可说是到了唯农会是赖的地步。”而且农会执行农业政策的效果更佳，因为农会人员的当地特性，例如讲相同的语言、类似的成长背景与文化素养，使农会能与当地很好地融合，与农民联系紧密、交情笃深、信任感强，农民把农会当家人、亲人，发展出独特的“社会资本”。与官僚机构直接实施农业政策相比，农会往往事半功倍，既使政府政策效果更好、负担减轻，也让农会收入增加、作用增强，实现了双赢，成为农村政治稳定的基石。——农会与政府之间形成了独特的“公私伙伴关系”，创造了政府机构—中介组织—公民社会的“平权治理模式”，受到国际组织的广泛推崇，成为发展中国家学习的典范。三级农会与同级政府形成了明确的治理关系。农会原来由“内政部”和各地政府主管，1984年整合到“农委会”统管，不但事权统一，而且经费更充裕，大大强化了农会的政策执行力。农委会专设辅导处，各县、乡设辅导科，专门辅导农会的推广教育等工作。政府还兴办农会理监事、总干事讲习班，贯彻权能分离的制度。在基层，县市政府是农会的管理机关，而乡镇不是。农会取代了基层政府的经济功能，基层政府可以更好地关注公共服务。可见，台湾政府与农会的关系不是行政性的领导与被领导的关系，而是辅导者、监督者与操作者的关系；不是指令或主导的模式，是辅导与服务模式，体现了尊重农会、协助农会的理念，形成了社会治理中的伙伴关系。尤其需要补充说明的是：农会是政府的帮手而不是对手，是执行组织、协作组织、良性互动组织，而不是对立组织、捣乱组织、更不是造反组织。这与大陆革命年代的农会截然不同，根本不必谈农会而色变。为此我们仔细咨询了多位台湾专家，他们观点基本一致，并反复阐明：“农会是‘官制民营’组织，农业都靠政府”、“从社会阶层分析，农民最保守、最安土重迁、最倾向不变，农会一般都支持现有社会，是农村政策的工具，是执政党最忠实的票箱，是执政党的政治动员机制”、“农会只有配合政府，才能发挥法律上的影响力，没有政府支持就会消退，经济功能要有政治功能的保护。农会与政府关系非常紧密，只要政府强大有力，给农民资源多，政府的威信更大，农民没有不听的道理”、“农会既是民间机构，也按法律严格管理，非常严密、审慎地运转，都由政府掌控着，大框框是政府在抓，绝对权力在手，可通过遴选、考核、政策支持等多种手段，对总干事‘招安’，出不了如来佛手掌心，100年也没出过大事情”。专家们还补充道，日韩与欧洲的农民组织也大致如此，并不是反政府力量，而是政府的帮手与助手。据台湾专家们介绍，农会也面临一些问题：如信用部曾出现呆坏账偏高；正式会员比重持续下降、会员老化、后继乏人；农会在都市化程度高的地方，金融色彩浓厚；规模偏小、选举政治影响农会的健康发展等。但自《农业金融法》颁布以来，农会目前尚无明显的困难。下一步农会的可能走向：2013年将成立“全国农会”，省农会将并入，仍为三级；由职业团体改为综合功能的合作社，恢复股金制或发展公司制；由权能分开的理事长、总干事分设制改为权责合一的“理事长直选制度”；扩大基层农会规模，加强垂直整合与水平合并，建构实质性的农会系统，增强整体合力；加强同业异业策略联盟，提升核心竞争力，开拓国际市场；引导消费者与农共生、让农村成为全民的“共同故乡”等。
（三）台湾农会的作用受到广泛赞誉。台湾农会打造了具有台湾特色、现代化的“小农”农业模式，在台湾现代化过程中起到了举足轻重的作用。如果说土改使台湾产生了“小农”，那么是农会又让“小农”变成了“大农”。这既避免了农业由大财团控制和小农破产（如菲律宾），也提高了农民的组织化程度和市场适应能力，让农民有能力在市场经济大潮中生存发展。1．推动农村由传统社会转向现代社会。台湾在50年代是典型的小农社会，人地比例很低，属于世界上以传统农业谋生的落后地区。正是由于农会的改组及相关政策的执行，长期维持农会辖下的新型家庭小农经营制度，奠定了台湾产业升级和高速成长的社会基础，使台湾克服多次危机，自80年代后跨入世界发达地区行列，2010年人均GDP超过1.8万美元，按IMF的购买力平价法则超过3.5万美元，居世界第20位。2．推动农业的组织化和产业化。农会具有强大的组织能力，将小农户组织起来走互助合作之路，将土地、劳力、技术、社会资本等集聚起来走规模化、产业化之路。农会注重发挥区域比较优势，大力发展区域性特色产业及高新技术化。目前台湾约有40%的农业生产采取专业区方式，形成杂粮、水稻、香蕉、凤梨、蘑菇、花卉、茶叶等数十个生产区域，形成多区域多形式的特色农产品布局。农会通过产业化生产和打造农会特色品牌，提升了农产品价格，增强了农民市场定价能力、抵御国际市场冲击的能力，保障了生产、价格和收益的稳定性。3．推动农业的市场化、国际化。农会的经营功能强大，是专业农户共同经营的组织者、农产品大宗进入市场的运销者、国际市场的开拓者、收益风险的共担者，有效连接了产前、产中和产后，发挥了对小农的组织、协调、推广教育与合理分配的诸多功能。在农会的帮助下，台湾自70年代以来发展高科技、高层次的农产品加工业，农产品年出口40多亿美元，农业外贸依存度高达246%，是大陆的10倍以上。总体上看，台湾农业的生产与市场都与国际接轨。4．推动社会的均富、稳定与和谐。台湾农会是政府与农民之间的纽带，在社会整合中发挥了重要作用。农会巩固了台湾的土改成果，特别是农地农有、农地农用，以及非农地“涨价归公”、土地增值用于“民工房”等政策，使城乡差距缩小，不少农民比城市人生活好。即使在工业化加速的1964－1996的32年间，基尼系数最高也才0.321，最低时为0.277，农民收入仅比城市居民低30%左右，远低于大陆70%以上的差距和0.5左右的基尼系数。农民有农会作依靠，不会有冤无处伸、有苦无处诉，生活平安富足，促进了社会和谐与稳定。农会的积极作用获得各界好评。台湾农会作为农民自己的利农、便农组织，深受农民的爱戴，是农民心中的依靠和骄傲，农民把农会当家人、亲人。台湾农民总结道：“有事找农会，没事农会坐；有货卖农会，没货农会买；有钱存农会，没钱农会借；有险找农会，没险农会买”。台湾学者描述道：“台湾农业发展所缔造的奇迹，是经历无数挑战与奋斗的成果，全台湾农民最重要组织的农会之改进和加强，与政府密切合作，发挥了关键性的功能与影响力，实为其重要因素之一。台湾以往的经验体认出，只有透过农民自有组织的努力，农业发展与乡村发展计划始能有效推动”。国内外专家普遍认为，“台湾农会受益对象不以会员为限，而以整个农村为范围……农会实属造福农民并由农民享用其经济成果”、“没有农会就没有台湾的现代化”。总的来看，台湾农会与大陆上世纪20－30年代的农会及现在的合作社不同，它既不是政治团体，也不是经济功能单一、只有部分农民参与的专业合作社，而是农业者的公会，是集农民职业团体、经济合作组织、社会组织与政府委办机构等性质于一体的特殊法人，兼具经济、教育、社会、文化等多重功能，具有组织设置的普遍性、组织功能的多样性、组织业务的互补性，通过内部再分配实现了经济功能与社会功能的互补，是“农有、农治、农享”的职业团体，而且是农村唯一合法的农民团体。这种综合性农会，通过生产互助、生活互助、共同交流、共同购销、共同消费等，极大地改变了小农户孤立无援的状况，成为农民的利益共同体。农会既是农业政策的代理者和政府的伙伴，也是农民自己做主、真正依靠的组织。从经济功能看，农会推动台湾成功避免了城乡二元对立，其农享功能体现了自愿、普惠的原则，其规模覆盖到全省各个乡村，其运销功能成功地将“小农户”带进了“大市场”，其金融功能成为三农的强力支撑，其技术服务功能提升了农业的现代化水平。农会强大的组织能力，让广大农民不再是单打独斗的个体户，而是团结成社会分工发达、服务体系健全、产业化与市场化程度高、经济效益好的统一而强大的法人组织，让小农变成了大农，从弱势变为了强势。农会让整个农业成为农民的产业，农村金融由农民控制、农业收益由农民获得，增强了农业的自我发展能力，避免了工业化进程中农民被边缘化与两极分化，走出了一条适合小农经济发展的成功道路。
四、台湾农会的国内外简要对比
世界上的农会主要有三种模式：即日本模式、欧美模式和以色列模式。台湾与三者各有异同，但主要类似于日本的综合模式。
（一）日本模式——综合合作社。日本的农协、印度的合作社等均属于综合合作社，其特点：一是职能范围广。从生产到流通，从婚丧嫁娶到生老病死，凡与农村经济和农民生活有关的方面，都是农协的事业范围。日本80%的农副产品由农协销售，90%以上的农业生产资料由农协提供。二是组织严密。日本农协采取中央—县级—基础农协的三级组织体系，区域性的专业化分工以及功能、效率都很高；三是金融信用为核心。农协可自办信用，为农户提供绝大部分资金。四是与政府关系密切。在依法治社的基础上，政府把农协作为发展农业的组织措施，对其大力扶持，使之成为政府调控市场的中介组织。农协领导人完全由选举产生，农协对政治候选人发挥重大的影响力。
（二）欧美模式——专业合作社。欧美农民合作社历史悠久，虽然各国在政府介入程度、服务内容与范围等方面不同，但仍有共同特征：一是专业性强。如奶牛合作社、养猪合作社、小麦合作社、销售合作社、农机合作社等。合作社往往是超级大企业。如“丹麦皇冠”屠宰合作社年屠宰生猪2200万头左右，占全国屠宰量的90%，成为欧洲最大的生猪屠宰合作社、世界最大的猪肉出口企业；二是市场导向强。顺应市场规律，组织机制随市场灵活变化，减少自然、人为与市场风险。以共同销售为主，特别注重农产品加工、延长产业链和提升附加值。三是集中程度高。合作社规模一般比较大，往往覆盖全国。四是法制完备。政府少干预、多扶持，通过立法为合作社的健康发展提供保障。
（三）以色列模式——生产合作社。基布兹和莫沙夫是以色列农业合作社的标志，其特点：一是社会主义特征明显。农业人口绝大多数生活在基布兹、莫沙夫之中，前者属公社制组织，后者是合作制组织，二者在农业及经济发展、国防事务安全、移民安置、社会保障等方面发挥着重要作用。二是以生产为基础不断扩展事业领域。在发展专业合作的同时，不断调整和改革，注重社区性的综合服务。三是坚持“民建、民管、民享”原则。以民主管理为主，政府一般不直接干预合作社的经营，同时提供法律与经济支持。
（四）台湾农会与三种模式的比较。台湾农会由于其功能目标多位一体、各级组织严密且相对独立、半民间半官方形式、农民的话语权大等特点，基本上属于日本的综合模式。与日本比，台湾农会的市场化程度、公司化运作偏弱，公益性作用、业务内容相对较少，政治上的自主性与影响力偏小。与欧美比，台湾农会的综合功能更强、涉及面更广、政府参与更多，服务小农的特点突出，注重保护农民权益，但组织灵活性、市场开拓水平略为欠缺，企业化特征弱。与以色列比，政府作用更大，经济综合功能更全，但社会功能较小。
（五）与台湾比，大陆的农民合作经济组织明显落后。大陆走过了从严格禁止农民组织到逐步允许专业经济组织的漫长历程，2007年才颁布《农民专业合作社法》。现有农民组织仍然十分落后，尤其缺少能真正代表农民利益、为农服务的组织（下节将详细阐述）。总的来看，大陆特别是东部越来越需要建立综合功能强的农民组织。而台湾农会是综合性的，大致包括了大陆的农村信用社、供销合作社、基层农技站、基层粮管所、专业经济合作组织等功能，正好可弥补大陆之短。
五、启示：让农会成为大陆新农村建设的一支重要力量
从历史角度宏观地看，台港澳是170年来中华民族追求现代化、汇入国际主流、赢得国际尊重、发挥自身影响力的试验场，是法制民主社会的试点，是中华文明转向现代文明的大特区、大试验区。如不积极借鉴其成功经验推动大陆改革开放和民族复兴，将是一种极大的资源浪费。台湾农会走出了一条适合小农经济的成功道路：让农会掌握在农民手中、强大的国际化能力、经济与社会功能互补、完善的法律政策体系、统一的大农委制、与政府的良性互动关系等都是成功经验。台湾先向我学土改、办农会，其成功经验反而举世瞩目。基于相同的民族文化基因，以及相同的小农环境，台湾农会的经验对大陆颇具借鉴价值。
从大陆农村组织的历史发展过程来看，革命时期以阶级斗争为内涵的农会，建国后不复存在，融入了新政权之中。建国初实行土改和农民分田，提高了农民积极性。但分散的小农生产方式效率不高，后来很快搞合作社、互助组。合作社与农村公社是政企合一，基层政权既是政府、也像企业，实行计划经济，采取割资本主义尾巴、挣工分等“左”的政策，极大挫伤了农民的积极性、阻碍了生产力发展。随着集体化特别是大跃进、农村公社的推进，出现了饿死上千万人的悲剧。改革开放后的农村包产到户，重新焕发了农村活力，短期内农村经济快速发展。但承包后也存在规模不经济、农民进入市场难等弊端。特别是随着我国向市场经济转轨和向国际市场开放，单枪匹马的“小农”在面对“大市场”时，其弱势地位与脆弱性日益明显。解决这一矛盾的国际普遍经验是通过农民/农业合作组织，大致可通过农会/农协、专业合作社等形式，将农民重新组织起来，提高组织化、市场化、产业化、规模化水平，共同应对市场风险和获取市场利益。但是，我国的“政府组织农民怕、农民组织政府怕”现象，是相当长时期内政府与农民关系的真实描述。改革开放后我国基本上经历了从严格禁止农民组织到逐步允许专业经济组织发展的漫长历程。直至2007年才颁布《农民专业合作社法》，农民专业合作经济组织迅速发展，2009年底达24.6万家，入社农户约2100万。总的来看，当前我国具有农村组织特点的单位是专业合作经济组织与农工商企业。
从专业合作经济组织来看，这些组织仍然十分落后，尤其缺少能真正代表农民利益、为农民提供全方位服务的组织：一是发育程度低。数量较少、覆盖面低、规模不大、地区发展不平衡，跨地区、全行业性的专业合作经济组织缺乏，全国参与的农户比重仅占9.8%，跨县组建的仅占6%。特别是农民合作经济组织主要集中在种养业，占67%，加工运输业仅占18%，销售领域的比重更低。二是农民自己组建的少。农村专业合作组织的创办主要有基层政府、农业部门、供销社、科协、企业等多元主体，真正由农民自己兴办的少。由于每一主体都有特定的利益动机，难以与农民结成亲密关系，这也是农民合作经济组织发展慢的重要原因。三是内外管理均不规范。法制化、规范化程度低，地方行政主管部门不明确，组织指导的行政强迫过重，政府服务水平低。协会内部也存在加入和退出手续不全、产权划分不清，运作和管理随意性较大，财务独立性与公开性不够等问题，部分农民合作经济组织要么受大户或公司控制，要么为其他外部力量控制，不能充分体现成员的利益。四是资金严重不足。农民合作经济组织的资金主要是农民自筹和各种混合出资，其中信用资金主要来自农村信用社，只能提供小额贷款，远远不能满足业务拓展需要，而东部地区自主发展的、应急的民间信贷尚无合法地位。资金短缺成为农民合作经济组织的最突出问题。五是功能过于单一、有限。主要以技术信息服务为主，占农民专业合作组织的2/3，能够提供产前、产中和产后综合服务的不到40%，可对农产品进行加工增值的不到10%。特别是受有关政策制约，农民合作经济组织严格限定在“专业”范围内，多停留在生产过程，产后加工、保鲜、销售、信息服务等还尚未发育，功能明显有限。这样，农户依然是小农户，市场弱势地位未见好转。
从企业主导的模式看，即我们宣传的“公司+农户”、“公司+基地+农户”等模式，诚然带动了部分农民致富，但实际上仍有三大缺陷，容易滑入失败的菲律宾道路：一是不能农享。小农不可能和资本家阶层结成同盟，因为资本的天性是追逐垄断收益。该模式没有从根本上解决农民与龙头企业的利益关系问题，难以做到“有福同享”与“患难与共”，一旦有风吹草动，吃亏的往往是弱势的农民，农民还得承担生产风险与市场风险。日韩台三地都立法规定企业不允许进入农村的产业，农民的剩余只能由农民自己的自治组织获取和支配。这个规定日本到2001年、台湾到1999年才通过修订法律予以废除。原台湾农委会主任委员陈希煌先生就坚决反对这种模式：“大陆在推行农业企业化（公司+农户）时要特别小心。农业企业化应该是农民有企业家精神，而不是企业家经营农业。大陆推行企业家经营农业，是会出大问题的”。二是覆盖面小。其带动的农民比重特别小，全国明显不到5%，但量大面广的其他农民咋办？三是功能偏窄。比如刘永好的希望集团，它只能管养猪，不可能提供一条龙服务，顾及不到农村其他的方面，难以满足农民的多种需求。因此，培育和发展真正代表农民利益、为农民提供全方位服务的组织，显得尤其必要。应把农民组织起来作为未来发展农业、繁荣农村的重要抓手。
事实上，我国重建农会的想法由来已久、渐成共识。重建农会的认识呈各方汇流之势。从高层看，早在20世纪80年代初，时任总书记的胡耀邦就明确支持湖北重建农会；1985年杜润生向邓小平同志建议恢复农民协会，小平说可以考虑，先看三年，真的需要即可筹办；朱镕基1999年4月访美时也曾表示，要考虑成立农民协会。1989年以来全国“两会”代表几次提议重建农会。从实践看，80年代初湖北省普遍建立了农会组织，并成立过省农会。新世纪以来基层探索新农民协会的事例较多，如2004年山西永济市农民注册了全国第一个农会；中国社科院2008年在湖北建始县开展县、乡两级新农协试点；始创农村合作金融的四川仪陇县也成立了乡村发展协会。从学界看，近年来，研究“三农”的经济、社会、政治学者大多数赞成建立农会，且呼声日趋强烈。
总的来看，政府借助农会来支持农业，作用就会更大、效果也会更好。为借鉴但不照搬台湾经验，大陆可立足国情，针对我国有6.6亿农村人口与2.7亿农民工的特点，决定了今后50年甚至100年小农与农村仍是个大问题，适宜走台日韩的小农现代化道路；针对地区差异较大、农村合作组织刚刚发育等特点，可开展分类指导，让三种农村组织有序推进，专业合作经济组织、农工商企业要继续发展，但特别需要建立综合功能强的农民组织，实现多种农业合作组织齐头并进。为充分借鉴台湾经验，大陆农村组织可以从下述方面探索：
（一）解放思想，允许发展综合性的农民组织。中国农民革命的时代早已过去，农会取代基层政权只是革命党所为，是一种非常态的社会政治结构。在常态社会，农会是疏导社会矛盾的重要手段，是建立法制民主社会的要件。我国农村改革大致可分三步走：第一步放活农民，让农民可以自由流动：第二步放活农村组织，激发农村组织的功能；第三步放活基层政府，变成一个农民参与、服务于农民的政府。为此，需要我们进一步解放思想，从固有的政治思维中跳出来，认清农会、农协、合作组织等是保障农民根本利益的世界普遍经验，认清综合性农会对我国“三农”的重要作用，让农会成为新农村建设的主体。要提高各级政府对发展农会的必要性、重要性与紧迫性的认识，大力开展宣传与培训教育，在基层干部和农民中普及合作经济组织的基本知识，宣传成功典型和优秀带头人物，不断增强农民的合作意识。
从社会学角度看，推动我国从“政府—国民”的两极不稳定结构，转向“政府—中介—公民”的稳定调节结构，建设公民社会，是中国现代化的必由之路。其重点在于建设包括农会在内的更多、更强的中介组织，建立政府与国民的缓冲带，避免二者之间的直接对抗，特别是可以通过中介组织增强权利意识与契约意识，学习权责对等、平等协商、妥协退让、互利共赢等现代品格；通过农会中的演练与学习，培养权责清晰的公民社会，进一步跳出对立斗争、毫不妥协、坚决彻底的战争思维与文革遗风，走出顺民与暴民的恶性循环，建设法制民主的软件，不为空头口号所累所害，为我国的长治久安和民族复兴作出贡献。
（二）立足人多的国情，在农会试点的基础上让多种农村组织齐头并进。大陆6.6亿农村人口与2.7亿农民工、农村低收入人口众多的实情，决定了今后50年甚至100年小农与“三农”仍是个大问题，适宜走台日韩的小农现代化道路。我们在考察中，台湾三级农会专家普遍认为，“大陆太大，发展阶段、地域差别大，应多元并存，没有哪一个模式绝对正确，都可以试，综合农协、合作社、企业等均可存在，但公司化不太好”；办农协不难，要试点，让农民有甜头；政府应有一套立法，大量训练干部，把法律、管理知识教给他们。
针对大陆地区差异较大、农村合作组织刚刚发育等特点，开展分类指导，三种农村组织有序推进。第一，积极开展农会改革试点。可借鉴台湾经验，尽快开展农会试点，取得经验后逐步推开。建议在两岸经贸合作中，将农会合作列为重要议题，纳入EC-FA合作内容，率先开展两岸合作建设农会试点。试点地区的选择可优先考虑两地：一是海峡西岸，这里离台湾近、对台经贸关系密切；二是湖北、四川、重庆，前者有农会经验，后二者小农数量众多，宜于组织综合性的农会。这既可加速我国农会发展，也可缩小两岸统一的制度、文化差异，打牢民族复兴的根基。第二，农村专业经济组织要加快发展。在全国各地继续推进农村专业经济组织发展，扩大覆盖范围，强化合作功能，特别是运销功能，直接提高农民进入市场的能力。第三，农工商企业要规范、稳步、有序推进。公司+农户或公司+基地+农户的模式要特别注重保护农民的土地使用权、收益权，尽量减少失地农民，对农民要有妥善的、制度性的长期安排，特别是要让农民有稳定的收入来源和生活来源。对于地广人少的西部部分地区，可以更多地发展这一模式。
（三）强化农会的金融功能，增强农村经济的造血功能。金融改革滞后、中小及民间金融落后，明显拖了我国经济发展的后腿。当前农村金融面临四大银行淡出、农发行功能弱化、信用社等合作金融“不合作”、邮政储蓄“吸农村血”及非正规金融的高利贷等问题，“多存少贷”甚至“只存不贷”导致农村资金严重外流、信贷不足、利率畸高。比如现在农村资金需求的3/4都得不到满足，只能承担高利息的民间金融，农户借贷行为的60%是民间借贷，农户放款的90%都是在亲朋好友间进行。农村金融落后导致“贫困的恶性循环”。农村金融是劳动合作、生产合作、消费合作的基础，是整合农村各种资源、实现农民产权、让农民分享整个农业收益、支撑农民组织运转的途径。
改革的方向应是将农村资金“取之于农，用之于农”。建议把合作金融作为我国农村金融的主要形式，在试点地区率先将储蓄机构、农村基金会与农村信用社合并，归于综合性农会。在试点农会设立保险部门。放开对民间金融的控制（目前国内四川、东北、浙江等地出现了一些农民资金合作社，但政府不给登记），使其合法化、正常化。
（四）加快法制建设，强化政策支持。小农难以自发组织起来，政府要有所作为。大陆可立足现状，采取专业与综合并行的合作经济模式，既要继续支持专业合作经济组织发展，也要支持发展综合性强的合作组织。特别是覆盖面广、功能全面的综合性农民组织是今后的发展方向。这些都需要相关法律法规保障和体制支撑。尽快制定《农会法》，保障农会的法律地位。出台《农民经济合作组织促进法》等，明确农民经济合作组织的法人地位及注册登记机关，理顺内外部管理体制，明确主管部门并统一服务职责。制定《民间金融法》，将所谓的“非正规金融”依法转“正”。各地可视具体情况制订地方性政策法规，出台因地制宜的扶持措施。积极出台信贷、财税、市场开拓、交通运输以及用地用水用电等方面的扶持政策。对农村市场、农民组织、农村企业实行减免税政策。倡导农民创办多样化的专业合作经济组织，支持农民专业合作组织扩大规模，推动现有的农技协、合作社、供销社、信用社的合作，走联合或兼并之路，由“小、散、弱”向“大、紧、强”发展。
（五）完善内部机制，强化科学管理。明确政府角色定位，坚持“民办、民管、民惠”原则，以农民自愿、农民受益为出发点，对合作组织既要推动又不强迫，扶持而不干预，参与而不包办。提高服务水平，为农民提供及时、可靠的科技、经济和市场信息，强化人才培训。指导其内部制度建设，建立规范的章程，加强代表大会、理事会和监事会等“三会”建设，健全议事、监事制度及科学民主的决策机制。完善内部运行管理机制，强化财务管理和内部监督，建立合理的利益分配机制。
（六）强化顶层设计，加强改革配套。农会建设将是一个较长的历史过程，需要长期规划、不断完善、循序渐进。将农会建设纳入整个三农问题的前瞻性、综合性研究，特别是要考虑农民的出路，大致可分为两方面：入城能变市民、有户口、有居所、有公平；留乡能干事业、有收益、有组织、有社保，在城乡都能安居乐业，逐步消除二元结构。结合国际经验与中国实际，结合国内外专家与农业官员两方面的长处，开展农会与三农的顶层设计，综合考虑放活农民、放活农村组织、放活基层政府的步骤，推动农会试点改革，将农村综合改革、乡镇管理体制改革、村民自治制度与土地林地产权制度与发展农会结合起来，建立具有经济、社会、教育和文化功能的综合性的农会组织。
文章来源 ：《中国延安干部学院学报》2012年9月第5卷第5期
作者 ： 杨正位（商务部 政策研究室）